Av Ketil Larsen
Hva er rettssikkerhet, og hvordan bidrar UNE til en rettssikker utlendingsforvaltning?
Dette er den første av to artikler som handler om rettssikkerheten i asylsaker, og Utlendingsnemndas (UNEs) rolle som klageorgan.
Det er Stortinget som avgjør hvordan klageordningen bør være i utlendingssaker, og hvor mye rettssikkerhet vi bør ha i saksbehandlingen. UNEs ansvar er å følge de lover og regler som gjelder, og gi informasjon om hvordan dagens ordning fungerer.
I denne artikkelen bruker jeg begrepet «søker» eller «part» om den som søker beskyttelse, klager til UNE etter et avslag fra UDI eller reiser søksmål for domstolene over et vedtak fra UNE.
1. Hva er rettsikkerhet?
Rettssikkerhet handler om forholdet mellom staten/myndighetene og enkeltpersoner eller andre rettssubjekter (f.eks. en bedrift eller organisasjon). Rettssikkerhet innebærer at myndighetenes avgjørelser i enkeltsaker følger loven. Videre må saksbehandlingen være forsvarlig, og kunne bli kontrollert av f.eks. et klageorgan eller uavhengige domstoler. I en rettsstat vil innbyggerne ha rettigheter, som staten må oppfylle, f.eks. rett til innsyn i saksbehandlingen av egen sak og å kunne uttale seg om det faktum som myndighetene vil basere en avgjørelse på. Se Jusleksikon.no eller Store norske leksikon for mer om begrepet rettssikkerhet.
I denne artikkelen kan du lese om rettssikkerheten til asylsøkere, og hvordan UNE ivaretar rettssikkerheten.
2. Klagerett og behandling i to instanser
Å kunne klage over et avslag, og å få saken prøvd på nytt av et klageorgan, er viktig for rettssikkerheten. Som klageorgan er UNE til for søkernes rettssikkerhet.
En som søker beskyttelse (asyl) vil først få sin sak behandlet av Utlendingsdirektoratet (UDI). De senere år har UDI gitt oppholdstillatelse til et stort flertall av asylsøkerne som har fått sin sak realitetsbehandlet i Norge. I 2019 innvilget UDI 75 prosent av søknadene: se statistikk fra direktoratet her.
Når direktoratet avslår søknaden, kan vedtaket bli påklaget til UNE. De fleste som får avslag klager til UNE. For å styrke rettssikkerheten har asylsøkere krav på gratis advokatbistand (fritt rettsråd) ved klage over et avslag fra UDI. Nesten alle som klager har derfor hjelp fra en advokat.
Om asylsøkeren påklager UDIs vedtak, vil først UDI selv vurdere søkerens innvendinger mot vedtaket. Om UDI ikke omgjør sitt vedtak, blir saken overført til UNE som gjennomgår saken med «nye øyne» og treffer et endelig vedtak. I 2019 endret UNE helt eller delvis tidligere avslagsvedtak i 17 prosent av asylsakene vi behandlet (inkluderer svar på anmodninger om omgjøring av UNEs egne vedtak), se statistikk fra UNE her. UNE vurderer også betydningen av eventuell ny informasjon og endringer i saken etter at UDI traff sitt vedtak.
Det at UDI og UNE samlet ga oppholdstillatelse til mer enn 3 av 4 asylsøkere i 2019, er verdt å merke seg når vi ser påstander om manglende rettssikkerhet eller angivelig dårlige holdninger i utlendingsforvaltningen. Fra 2001 til nå har for øvrig UNE som klageorgan gitt oppholdstillatelse til rundt 12 000 asylsøkere.
En av begrunnelsene for å opprette UNE var å styrke rettssikkerheten, både reelt og opplevd. I lovforarbeidene står det at et uavhengig domstolliknende organ er særlig egnet til formålet. Tidligere var Justis- og politidepartementet klageorgan i saker etter utlendingsloven og statsborgerloven. I punkt 6 nedenfor skriver jeg mer om UNE som et domstolliknende organ.
3. Saksbehandlingen er lovbestemt
UNEs myndighet og oppgaver er lovbestemt. At myndighetsutøvelsen overfor borgerne må ha hjemmel i lov (legalitetsprinsippet) er sentral for rettssikkerheten.
UNE skal påse at asylsøkeren får oppfylt sine rettigheter, og treffe korrekte vedtak etter reglene. Verken saksbehandlingen eller utfallet skal være vilkårlig. I dette ligger at likeartete saker bør få likt utfall (likebehandling), men UNE må også vurdere hver sak konkret og individuelt. Her kan det være en utfordring: for hvilke saker har så sterke likhetstrekk at de bør få likt utfall, og hvilke forskjeller kan begrunne ulike utfall? I forvaltningsretten er saklig forskjellsbehandling greit, mens usaklig forskjellsbehandling er ulovlig. Saksbehandlingen bør være forutsigbar.
Det er naturligvis viktig for kvaliteten på saksbehandlingen og søkerens rettssikkerhet at saksbehandlere og beslutningstakere har god kompetanse (utdanning, erfaring, kunnskap) og kan gjøre forsvarlige vurderinger. UNE legger mye vekt på å rekruttere dyktige medarbeidere, og å gi disse kompetanseutvikling. Som det fremgår av punkt 6 må UNEs nemndledere fylle kravene til å være dommere.
Selv om UNE er domstolliknende (jf. punkt 6), er vi et forvaltningsorgan. Det innebærer at UNE, i likhet med UDI, følger saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. I tillegg gjelder noen egne regler som er gitt i utlendingsloven/forskriften og statsborgerloven/forskriften. Forvaltningsloven inneholder bestemmelser om bl.a.:
- forvaltningsorganets ansvar for å opplyse saken
- at parten kan kommentere nye opplysninger (kontradiksjon)
- partens innsynsrett i saksbehandlingen
- forvaltningens taushetsplikt, og at partens personvern blir ivaretatt
- partens rett til å få hjelp av en advokat eller annen fullmektig
- at de som behandler og avgjør saken er habile, dvs. at de ikke har bindinger til interesser/personer som kan påvirke vedtaket
- krav til vedtakets begrunnelse, slik at parten ser hvorfor utfallet ble som det ble og hva avgjørelsen er basert på
- klagerett og klagefrist etter et avslag i første instans
I likhet med andre forvaltningssaker, er saksbehandlingen i utlendingssaker for det meste skriftlig. I saker om beskyttelse (asyl) er det imidlertid et muntlig supplement.
Alle asylsøkere som får sin sak avgjort i Norge, blir intervjuet av en saksbehandler i Utlendingsdirektoratet. Dersom UDI avslår søknaden og vedtaket blir påklaget, vil UDI sende sakens dokumenter, inkludert intervjudokumentet, til UNE. Som det fremgår av punkt 6 nedenfor, vil asylsaker med vesentlige tvilsspørsmål bli avgjort i et nemndmøte i UNE, hvor asylsøkeren som hovedregel har rett til personlig fremmøte.
I noen saker gjennomfører UNE en saksforberedende samtale med søkeren, enten saken senere blir avgjort i nemndmøte eller av en nemndleder (jf. punkt 6 nedenfor om avgjørelsesformer).
I asylsaker kan landinformasjon ha stor betydning. UNE anvender blant annet rapporter fra Landinfo (utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon), anbefalinger fra FNs Høykommissær for flyktninger, innrapporteringer fra norske ambassader og rapporter fra menneskerettighetsorganisasjoner. Mange slike rapporter ligger lett tilgjengelig på internett, for eksempel på UNEs og Landinfos nettsider.
Brukere og samfunn har etter hvert fått sterkere forventinger til at forvaltningen er tilgjengelig og brukerorientert, noe som er viktig for at parten kan ivareta sine rettigheter. Det er ikke tilstrekkelig at vi selv setter «godkjent» på vår saksbehandling. Vi bør fremstå som tillitsvekkende utad, slik at brukere og samfunn kan stole på at UNE har en rettssikker saksbehandling. UNE har de senere år jobbet mye for å bli mer klarspråklige i våre vedtak og tekster på une.no. Vi har gjort våre nettsider mer moderne og rettet mot brukernes behov. På nettsidene beskriver vi praksis, og har lenker til kilder for landinformasjon og en offentlig tilgjengelig praksisbase. Vi tror dette bidrar til god rettssikkerhet.
4. Barn har en rett til å bli hørt
Barn som individer har også krav på rettssikkerhet. Barn har blant annet en rett til å bli hørt før en myndighetshandling som berører barnet. Det følger av både Grunnloven, barnekonvensjonen og utlendingslovgivningen. Å bli hørt innebærer at barnet skal få gi uttrykk for sitt syn, særlig om sin situasjon og hvordan barnet kan bli påvirket av et vedtak.
Høring av barn kan enten skje skriftlig eller muntlig, og enten direkte mellom barnet og UNEs beslutningstakere eller indirekte gjennom foreldre eller en annen talsperson. Barnets rett til å bli hørt blir i første omgang ivaretatt av UDI. For UNE er det som regel spørsmål om barnet bør bli ytterligere hørt, for eksempel fordi situasjonen kan ha endret seg. Både UNE, UDI og politiet har de senere år hevet sin kompetanse i barns rettigheter og høring av barn.
5. UNE treffer et endelig vedtak
UNEs vedtak er endelig. Søkeren har da fått behandlet sin sak av to instanser, UDI og UNE. Om UNE opprettholder UDIs avslag, kan søkeren på noen vilkår likevel få saken prøvd på nytt. For det første kan søkeren anlegge søksmål for domstolene (jf. punkt 8).
UNE er involvert i et hundretalls rettssaker hvert år. En som ønsker at UNE skal endre et endelig vedtak, kan i noen tilfeller også be UNE om å vurdere saken på nytt (omgjøringsanmodning). Det gjelder særlig der beskyttelsesbehovet har endret seg etter UNEs vedtak, eller der søkeren har ny informasjon som viser at det tidligere vedtaket kan lide av en feil. UNE kan også omgjøre et tidligere vedtak og gi oppholdstillatelse fordi medfølgende barn har fått en sterkere tilknytning til Norge eller fordi søkerens helsesituasjon har blitt alvorlig forverret. Se UNEs siste rapport om lengeværende barn her. I tillegg kan en part (søkeren) anmode Sivilombudsmannen om å vurdere saken.
6. UNE er et domstolliknende forvaltningsorgan
UNE er ikke bare et forvaltningsorgan, men også domstolliknende. Det domstolliknende ved UNE er:
- UNE har nemndledere som må fylle vilkårene for å være dommere. Det betyr bl.a. at alle UNEs nemndledere er erfarne jurister.
- Hver enkelt av UNEs nemndledere er en selvstendig og uavhengig beslutningstaker, i likhet med dommerne i domstolene. Verken politikere, UNEs direktør eller andre ansatte kan instruere en nemndleder om utfallet i en enkeltsak. Uavhengigheten er begrunnet i klagernes rettssikkerhet.
- Nemndlederne skal ikke ta utenforliggende hensyn eller «politiske signaler» utover å anvende lov, forskrift, internasjonale konvensjonsforpliktelser og andre rettskilder. Politikerne kan ikke instruere UNE generelt om lovtolkning eller skjønnsutøvelse. De må styre gjennom lov og forskrift.
- Saker som reiser vesentlige tvilsspørsmål, blir avgjort i et nemndmøte. I et slikt møte er det tre beslutningstakere: en nemndleder og to nemndmedlemmer (legmedlemmer). I de fleste møtene deltar også søkeren, og som regel en tolk og en advokat eller annen fullmektig. I tillegg stiller en saksbehandler fra UNEs sekretariat, og noen ganger en landrådgiver fra Landinfo. Av og til møter også andre eksperter eller vitner. Et nemndmøte kan minne om et rettsmøte i domstolene.
UNEs nemndmøter skiller seg likevel fra rettssaker i domstolene. I domstolene er det en prosess mellom to parter. Domstolen avgjør tvisten mellom de to partene. I forvaltningsprosessen som gjelder i UNE, er det bare én part (søkeren). UNE er uavhengig av UDI som førsteinstans, og UDI er ikke part i klagesaken for UNE. I likhet med andre forvaltningsorganer må UNE både saksbehandle og avgjøre, og samtidig ivareta rettssikkerheten til søkeren så vel som de samfunnsmessige kontrollhensynene.
Mens rettsprosessen for domstolene som regel er offentlig, har UNE som forvaltningsorgan taushetsplikt om sensitive personopplysninger. UNEs nemndmøter går for lukkede dører.
De fleste sakene UNE avgjør er uten vesentlige tvilsspørsmål, og det er lovbestemt at de kan bli avgjort av en nemndleder eller av UNEs sekretariat. Uansett avgjørelsesform, vil saken normalt bli forberedt av UNEs sekretariat, hvor en eller flere saksbehandlere deltar i saksutredningen. Som regel er det derfor flere fagpersoner involvert i saksbehandlingen av hver sak i UNE.
7. UNEs viktigste oppgave er å gi beskyttelse
UNEs viktigste oppgave er å gi beskyttelse (asyl) til dem som har rett til det. Vår holdning er at det er bedre å gi en asyltillatelse vi er usikker på enn å risikere at noen blir returnert til forfølgelse.
For å ha rett til beskyttelse (asyl), må personens liv, helse eller tilværelse være truet i (hele) hjemlandet uten at myndighetene kan hjelpe. Etter flyktningkonvensjonen må denne trusselen skyldes en bestemt grunn, f.eks. religiøs eller politisk oppfatning. Uten en bestemt grunn kan personen likevel ha rett til beskyttelse etter den europeiske menneskerettskonvensjonen. Trusselen må gå ut på noe alvorlig, slik som fare for dødsstraff, tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling. Mindre alvorlige hendelser, som trakassering, kortvarig pågripelse, eller problemer med å skaffe arbeid eller inntekt, utgjør i seg selv ikke forfølgelse. Trusselen må være reell, og ikke kun være en fjern mulighet. Reglene om beskyttelse fremgår av utlendingslovens kapittel 4.
Norge har en regulert innvandring. I vurderingen av beskyttelsesbehov tar ikke UNE innvandringsregulerende hensyn, men UNEs oppgave er å skille mellom dem som har rett til beskyttelse og dem som ikke har rett til det. Fordi et feilaktig vedtak om retur kan få fatale konsekvenser for den det gjelder, har vi en romslig tvilsmargin. Det er vanligvis nok at grunnlaget for beskyttelse er noenlunde sannsynlig, dvs. et lavere krav til sannsynlighet enn det som ellers er normalt i sivile saker.
8. Overprøving av domstolene er viktig for rettssikkerheten
En asylsøker som får avslag fra UDI/UNE, kan ved søksmål be domstolen vurdere gyldigheten av vedtaket. Det at uavhengige domstoler («den tredje statsmakt») kan kontrollere forvaltningens vedtak, er en viktig rettssikkerhetsgaranti.
På de fleste rettsområder vil klageorganet endre noen av underinstansens vedtak, og domstolene vil overprøve noen av forvaltningens vedtak. Slik fungerer en rettsstat med uavhengige klageorganer og domstoler.
Juss og bevisbedømming er ikke en eksakt vitenskap. En asylsak kan reise vanskelige spørsmål der utfallet er diskutabelt. I utlendingssakene, som andre forvaltningssaker, ser vi da også eksempler på at ulike beslutningstakere og dommere kan vurdere en sak forskjellig. Vi kan ha flertall og mindretall i UNEs nemndmøter. Videre kan tingrett, lagmannsrett og Høyesterett komme til ulike resultater, og med dissenser der det er flere dommere. Det har også hendt at saker med store likhetstrekk har fått ulike utfall i hver sine rettssaker. Uansett er det rettssikkerhet når UDIs avslagsvedtak i førsteinstans kan bli påklaget til UNE som klageorgan, og når UNEs avslagsvedtak kan bli prøvd av domstolene.
UNE fikk i 2019 medhold i 70 av 91 rettskraftige avgjørelser i domstolene, en medholdprosent på 77. I de foregående år har medholdprosenten ligget på om lag samme nivå. Til disse tallene er det verdt å merke seg at en advokat sjelden vil anbefale søksmål i en klar avslagssak. Flere rettssaker gjelder saker med kompliserte juridiske eller faktiske spørsmål.
Et vedtak i en sak om beskyttelse kan bli kjent ugyldig av flere årsaker. I noen saker er det uenighet om hvordan en lovbestemmelse er å forstå. Andre saker kan handle om sakens faktum, og om et asylgrunnlag er noenlunde sannsynlig. Her kan ulike personer oppfatte søkerens troverdighet forskjellig, eller se ulikt på dokumentasjonen som er fremlagt. Videre kan sakens opplysning endre seg, f.eks. ved ny dokumentasjon. Domstolen vil som regel bedømme et forvaltningsvedtak ut fra faktum slik det var da forvaltningsorganet traff vedtaket. Domstolen kan likevel legge vekt på nye bevis eller etterfølgende forhold som kaster lys over situasjonen da vedtaket ble truffet.
I jussen forekommer det rettsutvikling, som gjør at det som er riktig i dag ikke lenger behøver å være godt nok på et senere tidspunkt. Rettspraksis har bl.a. skjerpet kravene til begrunnelser i UNEs vedtak på noen områder. Og UNE utvikler stadig vår praksis.
Når noen får avslag på søknad om beskyttelse (asyl), kan utlendingsforvaltningen gi opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller om søkeren har en særlig tilknytning til Norge, også kalt opphold på humanitært grunnlag. Se utlendingsloven § 38 her. I noen asylsaker er det derfor ikke beskyttelsesbehovet som er tema i retten, men humanitære grunner for en oppholdstillatelse, f.eks. om UNE har vektlagt hensynet til barnets beste tilstrekkelig. Domstolene er tilbakeholdne med å overprøve forvaltningens vurderinger (skjønn), men et vedtak vil være ugyldig om domstolen mener at skjønnet er grovt urimelig.
Et vedtak kan også være ugyldig dersom forvaltningen har gjort en saksbehandlingsfeil, f.eks. at et barn ikke ble tilstrekkelig hørt, at saken ikke var godt nok opplyst eller at vedtaket ikke er begrunnet godt nok til at domstolen kan være trygg på at vedtaket er korrekt. Domstolens konklusjon vil være om vedtaket er gyldig eller ikke, ikke at søkeren må få oppholdstillatelse. Ved et ugyldig vedtak må UNE behandle saken på nytt. Noen ganger kan UNE rette feilen som førte til ugyldighet ved ny saksbehandling og nytt vedtak, selv om resultatet blir det samme. Ved de fleste rettskraftige dommer om ugyldighet har UNE likevel omgjort vedtaket.
I tillegg til at UNE forholder seg til en dom som gjelder en konkret sak, vil vi generelt innrette oss etter dommer som avklarer et rettslig tvilsspørsmål. Slike dommer kan dermed få stor betydning for saker som likner på den rettssaken handlet om. Enten UNE får medhold eller ikke, er dommer som gir rettslige avklaringer (presedens) bra både for UDI og UNE – som da vet hva som gjelder – og rettssikkerheten til søkerne.
9. Kvalitetssystem og offentlig kildesamling
UNE jobber systematisk for god kvalitet i saksbehandlingen, blant annet gjennom opplæring, retningslinjer, faglige notater og møteplasser. Se mer informasjon om kvalitetssystemet her.
UNE har også en ekstern praksisbase, der utenverden kan «kikke oss i kortene» og advokatene sjekke om UNE tidligere har truffet vedtak i en liknende sak. Idet saker og vedtak kan variere må du se flere vedtak i sammenheng for å se UNEs generelle praksis på et område. Både praksisbasen og andre offentlige kilder i UNEs saksbehandling finner du her.