Er det trygt å returnere syrere til Russland? Vil de kunne bli videresendt til Syria? Vil retur være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser, eller ikke? Dette var spørsmål UNEs øverste beslutningsorgan tok stilling til i stornemnd 21.og 22. juni 2016.

Bakgrunnen for beslutningen om stornemnd var at UNE hadde tendenser til ulik praksis etter å ha behandlet flere saker i nemndmøte (se her), der spørsmålet var om retur av syriske borgere med russisk multivisum til Russland vil være i strid med utlendingsloven § 73, jf. EMK art. 3. Sakene gjelder spørsmål av prinsipiell betydning, og i flere av sakene kom nemndene til ulikt resultat, uten at dette klart kan forankres i ulikt faktum. Flere av sakene ble avgjort under dissens. I den ene av sakene var situasjonen at klagen over UDIs vedtak ikke ble tatt til følge mot nemndleders stemme, og at det etter nemndleders syn kunne stilles spørsmål ved om nemndas vedtak var i strid med loven.

I to vedtak av 5. juli 2016 kom Stornemnda til at retur av syriske borgere til Russland ikke er i strid med utlendingsloven § 73, jf. EMK art. 3. Begge vedtakene ble fattet med et flertall på fem og et mindretall på to.

Rettslig grunnlag og tvilstema i sakene

Justis- og beredskapsdepartementet instruerte 24. november 2015 UDI og UNE om behandlingen og prioritering av asylsøknader fra personer som har reist inn i Norge fra Russland, de såkalte "Storskog-sakene". Instruksen innebærer at UDI og UNE systematisk skal vurdere anvendelsen av utlendingsloven § 32 i alle saker der søkeren kommer via Russland og skal i utgangspunktet nekte realitetsbehandling av slike saker. Ett unntak er dersom lovens § 73, jf.§ 32 tredje ledd, er til hinder for dette.

Det rettslige tvilstema i sakene var om det foreligger konkrete holdepunkter for at utlendingsloven § 73 er til hinder for at utlendingene kan returneres til Russland, jf. blant annet EMK art. 3 og flyktningkonvensjonen art. 33.

Vurderingen har tre elementer:

1. Har utlendingen en velbegrunnet frykt for forfølgelse, eller er det reell fare for at han vil bli utsatt for tortur, eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i Russland ved en eventuell retur dit?

2. Foreligger det en reell fare for utlendingen å bli videresendt fra Russland til Syria?

3. Har utlendingen en velbegrunnet frykt for forfølgelse, eller er det reell fare for at han vil bli utsatt for tortur, eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff dersom han videresendes til hjemlandet?

Vurderingen er fremtidsrettet og dreier seg om hva slags situasjon utlendingen vil befinne seg i ved en retur til Russland, og om han i Russland står i en reell fare for å bli videresendt til Syria. Idet verken Norge eller land i EU returnerer personer til Syria, på grunn av den alvorlige sikkerhetssituasjonen i landet, var det i disse sakene ikke nødvendig for Stornemnda å vurdere punkt 3) og forholdene i Syria.

Konkret vurdering

Utdrag av flertallets votum - bestående av tre nemndledere og to nemndmedlemmer

Flertallet vurderte først situasjonen i Russland og viste blant annet til at situasjonen for migranter i Russland kan være vanskelig, men ikke i seg selv av en slik karakter at det kan sies å foreligge en påregnelig risiko for forfølgelse som følge av at utlendingene ved retur er migrant.

Flertallet mente at det må forutsettes at utlendingene ved retur til Russland selv gjør det som er mulig for å legalisere et videre opphold der. Flertallet la etter en helhetsvurdering til grunn at utlendingene har mulighet til å få fremmet en søknad om asyl i Russland, selv om det kan være utfordringer knyttet til å få adgang til asylsystemet. Flertallet la blant annet vekt på at utlendingene fremstår som friske, unge og ressurssterke menn som har bodd i Russland i lengre tid før de reiste til Norge. Dette tilsier at de har erfaring med russisk samfunn og byråkrati.

Flertallet utelukket ikke at utlendingene ved retur kan komme i en situasjon der det kan oppstå en periode med ulovlig opphold i tiden frem til søknad om asyl kan leveres, og heller ikke at det ved et eventuelt ulovlig opphold kan være en viss risiko for å bli pågrepet med sikte på utvisning og i den forbindelse bli plassert på et uttransporteringssenter. Flertallet vurderte imidlertid denne muligheten som relativt liten og av mer teoretisk karakter, idet en rekke forutsetninger må være på plass før dette får aktualitet. Det ble blant annet vist til at utlendingene ikke har brutt russisk migrasjonslovgivning forut for eller i forbindelse med utreisen til Norge, de har gyldig pass og avklart identitet, og de anses å ha mulighet til å legalisere sitt opphold i Russland. Syriske borgere synes ikke å være av de grupper migranter som særlig er utsatt for id-kontroller mv. Det er ikke opplysninger i tilgjengelig landinformasjon som underbygger at et større antall syriske borgere er plassert på slike sentre.

Flertallet vurderte dernest om det er reell fare for at utlendingene vil bli videresendt fra Russland til hjemlandet. Flertallet merket seg og vurderte blant annet tilgjengelig informasjon om flere enkeltstående tilfeller der syriske borgere er returnert til Syria i tidsrommet 2013-2016. Antallet bekreftede tilfeller er likevel begrenset. Dette sett i forhold til antallet syriske borgere som må antas å oppholde seg i Russland, herunder antallet syriske asylsøkere gjennom de siste tre år, tilsier ikke at syriske borgere på generelt grunnlag risikerer retur til Syria i strid med internasjonale forpliktelser. Flertallet fant samlet sett at det ikke kan anses å foreligge en reell og påregnelig risiko for at utlendingene skal bli videresendt fra Russland til Syria i strid med utlendingsloven § 73, jf. EMK art. 3 («non-refoulement»).

Utdrag av mindretallets votum - bestående av to nemndmedlemmer

Mindretallet vurderte det russiske asylsystemet til ikke å gi effektiv beskyttelse for syriske flyktninger, og at en retur vil være i strid med folkeretten. Det ble blant annet vist til lav kapasitet, lang ventetid og at det i perioden man venter på å få levert søknad kan bli pågrepet og eventuelt dømt til utvisning som følge av at man ikke har lovlig opphold. Lykkes man med å få levert asylsøknad, er det stor risiko for ikke å bli innvilget beskyttelse. Syrere som får avslag, selv om de ikke skulle bli uttransportert, lever ifølge kilder i uvisshet (limbo). Mindretallets vurdering var at dette ikke kan betraktes som effektiv beskyttelse.

Til tross for instruksen om at syrere ikke skal returneres, er det flere eksempler det siste året på at tvangsretur likevel har skjedd. FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) har opplyst at de intervenerte og forhindret tvangsutsendelse i 117 saker i 2015, hvor de mente det var fare for refoulement. 50 av disse var syrere som hadde fått en utvisningsdom og blitt plassert i uttransporteringssenter i påvente av tvangsretur. Mindretallet mente derfor at det foreligger en reell fare for tvangsretur til Syria.

Presedensvirkninger av Stornemndas vedtak

Stornemndvedtakene innebærer at det ikke er i strid med utlendingsloven § 73 å returnere syriske menn, som har hatt langvarig, legalt opphold i Russland før de kom til Norge, tilbake til Russland i medhold av utlendingsloven § 32. Hvorvidt andre nasjonaliteter og sårbare personer, herunder barnefamilier, kan returneres må vurderes ut i fra den enkeltes individuelle situasjon. Stornemndas vurdering setter klare føringer for hvilke momenter som bør inngå i en slik vurdering og hvor Norges internasjonale forpliktelser – kravet til «non-refoulement» – går.

Som en konsekvens av Stornemndas vedtak vil UNE og UDI behandle de sakene som har ligget på vent i påvente av Stornemndas vurderinger.