Ad høring - unntak fra kravet om selvforsørgelse for rett til permanent oppholdstillatelse for voksne i grunnskole- eller videregående opplæring mv.

 

Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 20.03.2020 med vedlagt høringsnotat. UNE har kommentarer til flere av de foreslåtte endringene.

 

Ad 4.2 Endringer i unntaket fra kravet om selvforsørgelse for voksne i grunnskole- eller videregående opplæring

 

Manglende samsvar mellom høringsnotatet og forslaget til utforming av bestemmelser

Departementet har i tre kulepunkter i høringsnotatet pkt. 4.2 presisert hvilken type grunnskole- eller videregående opplæring som skal omfattes av de nye unntaksreglene. Etter det vi kan se er det ikke helt samsvar mellom det som fremgår av disse kulepunktene og det som er tatt inn i forslagene til forskriftsbestemmelser under punkt 6.  Vi viser til at det i annet ledd bokstav a i forslaget til § 11-12 i utlendingsforskriften (utf) fremgår at personer som har deltatt i grunnskoleopplæring for voksne, jf. opplæringslova § 4A-1 annet ledd, skal være unntatt. Dette fremgår ikke av kulepunktene.

Videre fremgår det i forslaget til § 11-12 annet ledd bokstav c at personer som har deltatt i videregående opplæring gjennom tiltak fra Arbeids- og velferdsetaten, jf. tiltaksforskriften § 7-2 bokstav a og b, skal være unntatt fra kravet om selvforsørgelse. I kulepunktene under punkt 4.2 fremgår det bare at de som er omfattet av tiltaksforskriften § 7-2 bokstav b skal være omfattet av unntaket (bokstav a er ikke nevnt).

Vi ser ellers grunn til å stille spørsmål om unntaket i utlendingsforskriften § 11-12 annet ledd bokstav c vil ha noen praktisk betydning for personer som nevnt i tiltaksforskriften § 7-2 bokstav a. Sistnevnte bestemmelse gjelder «kortvarige kurs…», mens det for å få unntak for fra vilkåret om selvforsørgelse vil være et krav om at man har deltatt i opplæring «de siste tolv månedene».

Krav til dokumentasjon for å få unntak

Etter ordlyden i forslaget til nye unntaksbestemmelser i utf § 11-12 annet ledd bokstavene a-e er det et krav at utlendingen «dokumenterer» at han eller hun de siste tolv månedene har deltatt i opplæring/har vært fulltidsstudent som nevnt i bokstav a-e.  Vi går dermed ut fra at dokumentasjonen tydelig må vise at vilkårene for unntak er oppfylt, med henvisning til aktuelle bestemmelser i henholdsvis opplæringsloven, introduksjonsloven og tiltaksforskriften, for at det skal være aktuelt å gjøre unntak etter forslaget til § 11-12 annet ledd bokstavene a, b og c.

Ad unntaket for fulltidsstudenter i forslaget til § 11-12 annet ledd bokstav d, antar vi at utdanningsinstitusjonen må legge frem dokumentasjon på at vedkommende har vært fulltidsstudent ved høyere utdanning de siste tolv månedene. For å få unntak etter § 11-12 annet ledd bokstav d er det i tillegg et vilkår at «utdanningsinstitusjonen» er godkjent av Lånekassen og kvalifiserer til studielån eller stipend. Vi stiller spørsmål om det rent språklig heller bør stå «utdanningen» (ikke utdanningsinstitusjonen).

Videre er det spørsmål om det må legges frem dokumentasjon fra Lånekassen på at utdanningen er godkjent av Lånekassen og kvalifiserer til studielån eller stipend. Vi mener det bør være et krav om dokumentasjon fra Lånekassen for å unngå at utlendingsmyndighetene skal måtte foreta denne typen vurderinger.

Etter vår mening er uttrykket «kvalifiserer til studielån eller stipend» uklart. Dersom det er ment som et krav om å ha mottatt studielån eller stipend, bør ordlyden endres for å tydeliggjøre dette. Utlendingsmyndighetene vil kunne innhente informasjon elektronisk på om vedkommende har mottatt studielån/stipend fra Lånekassen, men det vil ikke der fremgå hvilken utdanning dette er knyttet til.

Uttrykket «kvalifiserer til studielån eller stipend» vil også kunne bety at den det gjelder generelt vil kunne få støtte til den aktuelle typen utdanning (uten å ha fått det), eller det kan bety en mer konkret vurdering av om vedkommende ville kvalifisert til studielån/-stipend dersom han eller hun hadde søkt. I begge disse tilfellene er det snakk om vurderinger som utlendingsmyndighetene ikke har særlige forutsetninger for å gjøre. Dette tilsier at det bør kreves dokumentasjon fra Lånekassen.

Unntaket i ny § 11-12 annet ledd bokstav e

Etter det vi forstår er formålet med dette unntaket å fange opp personer som tar høyere utdanning på fulltid gjennom tiltak fra NAV, men som ikke fyller vilkårene for studielån eller stipend og dermed ikke kan få unntak etter § 11-12 annet ledd bokstav d.

Selv om det ikke skal være et vilkår at personen fyller vilkårene for studielån/stipend, stiller vi spørsmål om det likevel er ment at utdanningen må være «godkjent av Lånekassen» (sml. unntaket i § 11-12 annet ledd bokstav d). I så fall bør dette gå frem av selve bestemmelsen, og med presisering av om det er et krav om å legge frem dokumentasjon fra Lånekassen på at utdanningen er godkjent.

Krav til obligatorisk undervisning og antall timer?

Etter gjeldende regelverk har det vært en problemstilling om personen må ha obligatorisk undervisning for å omfattes av unntaket i utf § 11-11 tredje ledd bokstav b, eller om unntaket også omfatter privatister. Videre har det vært spørsmål om det går en nedre grense for antall timer undervisning man må ha pr. uke for å falle innenfor unntaket. På denne bakgrunn vil UNE be om at departementet presiserer om det gjelder en plikt til obligatorisk undervisning og om unntakene inntatt i forslagets § 11-12 annet ledd bokstav a, b eller c  innebærer et minimumskrav til antall timer undervisning. I tilfelle forutsetter vi at dokumentasjonen tydelig må vise at kravene er oppfylt, se «Krav til dokumentasjon for å få unntak» ovenfor.

 

Ad 4.3 Forslag knyttet til inntektskravet

 

4.3.1 Inntektsopplysninger som kan innhentes elektronisk

Vi viser til forslaget til ny bestemmelse i § 11-11 første ledd bokstav b, hvor departementet har tatt inn et vilkår om at pensjon eller andre faste, periodiske ytelser må fremgå av «skattemeldingen» for å telle med som inntekt. Begrepet «skattemeldingen» kan tyde på at det også vil være tilstrekkelig å dokumentere opplysningen med fysiske dokumenter (papirformat), noe forslaget ikke legger opp til. Vi spør om det her bør stå «fremgår av elektronisk A-melding» el., dels for å understreke at opplysningene må være elektronisk tilgjengelige for utlendingsmyndighetene, dels for å skille det fra skatteoppgjør (som utlendingsmyndighetene også kan innhente elektronisk). Et skatteoppgjør vil bare si noe om inntekt i løpet av et inntektsår, og dermed ikke nødvendigvis «de siste tolv månedene» som kan være ulike perioder.

Under punkt 4.3.1 i høringsnotatet foreslår departementet at bare inntektsopplysninger som utlendingsforvaltningen kan innhente elektronisk kan telle med som inntekt etter utlendingsforskriften § 11-11 første ledd. Slik forslaget til § 11-11 første ledd er utformet, er det bare for inntekt som nevnt i bokstav b (inntekt fra pensjon eller andre faste, periodiske ytelser) at det vil kunne stilles et slikt krav se ovenfor. For inntekt som nevnt i § 11-11 første ledd bokstav a og c-e er det ikke tatt inn noe krav i forskriften om at inntekten må være elektronisk tilgjengelig for å telle med. Dersom det er fremlagt dokumentasjon på slik inntekt, vil utlendingsmyndighetene derfor fortsatt måtte ta stilling til dokumentasjonen, selv om opplysningene i hovedsak skal være elektronisk tilgjengelige. Vi stiller spørsmål om dette er departementets intensjon. Dersom det er meningen at utlendingsmyndighetene bare skal forholde seg til elektronisk tilgjengelige opplysninger, og ikke måtte ta stilling til fremlagt dokumentasjon på inntekt, bør dette fremgå tydelig av forskriften.

Vi ser at det er spesielle hensyn for eksempel når det gjelder næringsinntekt, ettersom denne ikke vil fremgå av A-melding men bare av skatteoppgjør. Dette er likevel ikke til hinder for å fastsette at øvrig inntekt (bl.a. arbeidsinntekt, ytelser fra NAV mv.) må fremgå av inntektsopplysninger forvaltningen kan innhente elektronisk for at de skal telle med.

4.3.2 Beregning av inntekt

Vi har ingen kommentarer til forslagene om å knytte beregningen av inntekten til folketrygdens grunnbeløp i stedet for lønnstrinn. I likhet med departementet antar vi at grunnbeløpet er en mer kjent størrelse.

Særlig om selvforsørgelse

Grunnbeløpet justeres hvert år. Vi antar at det er grunnbeløpets størrelse den måneden inntekten er mottatt som skal være avgjørende, slik at utregningen av hva som er 2,5 G i den aktuelle tolvmånedersperioden må skje ut fra et forholdsprinsipp. Det vil si at utregningen skjer ut fra grunnbeløpets størrelse i de respektive månedene i den aktuelle tolvmånedersperioden.

Ad 4.4 Når permanent oppholdstillatelse kan gis selv om vilkårene i utl § 62 første ledd ikke er oppfylt

Vi viser til departementets forslag til endring av overskrift i utlendingsforskriften § 11-4. Bakgrunnen for forslaget er blant annet å sikre lik praksis i UDI og UNE. Vi gjør oppmerksom på at UNEs praksis i den senere tid er endret slik at den nå er mer lik UDIs, men fremdeles ikke helt lik. Status pr. i dag er at UNE ikke vurderer § 11-4 i saker der avslagsgrunnen er vilkåret i § 62 første ledd bokstav a eller vilkårene i bokstav c-f. Men det er også mulig å forstå bestemmelsen slik at det likevel kan være aktuelt med unntak fra vilkåret i lovens § 62 første ledd bokstav b, da dette kan ses som en del av oppholdstidsvilkåret.

På denne bakgrunn mener vi det er viktig at ikrafttredelsesrundskrivet presiserer at det ikke kan gjøres unntak fra noen av vilkårene i lovens § 62 første ledd bokstav a-f, det vil si forutsatt at det er dette departementet mener. Det vil etter vårt syn være uheldig om det skulle oppstå ytterligere uklarhet knyttet til anvendelsen av denne unntaksbestemmelsen.

 

Ad 4.5 Annet

 

Studielån og stipend fra Lånekassen

Vi legger til grunn at departementets forslag til bestemmelse i § 11-11 første ledd bokstav vil  innebære en realitetsendring, idet selvforsørgelseskravet ikke lenger anses å være oppfylt dersom personen de siste tolv månedene har mottatt studielån eller stipend «tilsvarende basisstøtten for høyere utdanning i Lånekassen». Pr. i dag er dette en tredje måte å oppfylle inntektskravet på, ved siden av å ha hatt en samlet inntekt på 82 % av lønnstrinn 19 eller å ha hatt arbeidsinntekt fra heltidsarbeid.

Videre antar vi at forslaget også innebærer en realitetsendring, ved at bare studielån eller stipend fra Lånekassen regnes med som inntekt etter den nye bestemmelsen. Slik ordlyden i bestemmelsen er i dag, vil studielån eller stipend fra andre enn Lånekassen også kunne telle med.

I høringsnotatet punkt 4.5 annet avsnitt har departementet presisert at bestemmelsen i § 11-11 første ledd bokstav e [vi antar departementet her mener bokstav d] er aktuell for deltidsstudenter, da fulltidsstudenter er unntatt fra selvforsørgelseskravet, jf. forslaget til ny § 11-12 annet ledd bokstav d. Vi gjør oppmerksom på at ordlyden i forslaget til § 11-11 første ledd bokstav d tilsier at studielån eller stipend må regnes med i den samlede inntekten, uavhengig av om vedkommende er deltids- eller fulltidsstudent. Dersom bare deltidsstudenter skal få medregnet studielån og stipend som inntekt etter § 11-11 første ledd bokstav d, mener vi at dette bør fremgå tydelig av ordlyden i bestemmelsen.

Selv om det er et eget unntak for heltidsstudenter i § 11-12 annet ledd bokstav d, er det antagelig ikke helt upraktisk at heltidsstudenter kan ha behov for å få medregnet studielån og stipend som en del av den samlede inntekten etter § 11-11 første ledd bokstav d. Man kan for eksempel tenke seg at personen har hatt en viss lønnsinntekt som ikke når helt opp til 2,5 G og deretter begynner å studere for fullt, men ennå ikke har studert i tolv måneder når saken avgjøres. Vedkommende vil da ikke være omfattet av unntaket for fulltidsstudenter i § 11-11 annet ledd bokstav d, og det vil kunne være avgjørende om personen skal få medregnet studielån og stipend i den samlede inntekten etter § 11-11 første ledd.

Krav til legeerklæringer

Forslaget til bestemmelse i § 11-12 første ledd bokstav c har et vilkår om at legeerklæringen må oppfylle kravene i helsepersonelloven § 15. Vi stiller spørsmål om bestemmelsen ikke også bør ha vilkår om at legeerklæringen må oppfylle kravene i Forskrift om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l., som er fastsatt med hjemmel i helsepersonelloven § 15 fjerde ledd.

Forslaget kan forstås som en mulighet for utlendingsmyndighetene til å kunne avvise erklæringer som ikke er i samsvar med lovens og forskriftens krav, og ikke nødvendigvis som en plikt til å vurdere om erklæringer tilfredsstiller alle kravene. Det er et spørsmål om bestemmelsens ordlyd bør gjøres klarere, evt. at ikrafttredelsesrundskriv til bestemmelsen presiserer hvordan den skal forstås i så måte.

Både helsepersonelloven § 15 og forskriften om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l. åpner for skjønnsmessige vurderinger med hensyn til hvilke opplysninger erklæringene skal inneholde. Det vil dermed kunne være vanskelig å ta stilling til om en fremlagt erklæring er i samsvar med loven og forskriften. På denne bakgrunn er det usikkert hvor egnet departementets forslag vil være med tanke på å legge til rette for mer effektiv saksbehandling.

Det er en utfordring for saksbehandlingen pr. i dag at flere legeerklæringer som legges frem er av for lav kvalitet og/eller ikke inneholder nødvendig informasjon. Vi gir i det følgende noen eksempler på dette:

  • Det kan være usikkerhet om en diagnose er stilt, eller om det mer er snakk om en mistanke om diagnose eller beskrivelse av symptomer på en mulig diagnose.
  • Det kan være tvil om grunnlaget for de stilte diagnosene, inkludert hvilke undersøkelser som er foretatt.
  • Det mangler en vurdering av arbeidsevnen «de siste tolv månedene».
  • Det er ikke tydelig om arbeidsevnen har vært nedsatt på grunn av «sykdom, skade eller lyte» eller om det også er andre årsaker til at vedkommende ikke har kunnet jobbe, for eksempel språkvansker, mangel på utdanning, krevende omsorgsansvar m.m.
  • Det er ikke tydelig hvor mye arbeidsevnen har vært nedsatt og om dette har variert over tid.
  • Det er ikke tydelig om arbeidsevnen er vurdert opp mot enhver type arbeid.
  • Det skilles ikke tydelig mellom søkerens opplysninger og legens vurderinger.
  • Legeerklæringen fremstår ikke som objektiv, f.eks. ved at det bes om at søkeren gis permanent oppholdstillatelse.

Gitt at utlendingsmyndighetene fortsatt skal ta stilling til fremlagte legeerklæringer, mener vi det vil være en fordel om departementet gir mer konkrete retningslinjer for hva en erklæring skal inneholde for at det skal være aktuelt å gjøre unntak. Et mulig alternativ kan være å gi UDI hjemmel til å fastsette nærmere retningslinjer i rundskriv. Hvis UDI fastsetter dette i rundskriv med hjemmel i forskrift, vil UNE som utgangspunkt måtte forholde seg til reguleringene.

Ytterligere et alternativ kan være å gå bort fra at utlendingsmyndighetene skal vurdere legeerklæringer i disse sakene, og bare forholde seg til dokumentasjon fra Arbeids- og velferdsetaten (NAV). Gitt departementets ønske om å legge til rette for mer effektiv saksbehandling, kan departementet se nærmere på dette alternativet. Vi antar at de fleste som har nedsatt mulighet for å arbeide uansett bør kontakte NAV for å få en vurdering hvilke muligheter som finnes for arbeidsutprøving eller for å søke om ytelser. Ved å kreve dokumentasjon fra NAV for å gjøre unntak fra kravet om selvforsørgelse, vil flere ha en oppfordring til å ta kontakt med NAV, og man vil sikre at utlendingsmyndighetene ikke gjør andre vurderinger av arbeidsevnen enn NAV. NAV har hovedansvaret for å hjelpe mennesker ut i jobb og har bedre erfaring og kompetanse enn utlendingsmyndighetene når det gjelder å vurdere arbeidsevne, samt har oversikt over tilgjengelige jobber i den aktuelle kommunen.

Hvilken aldersgruppe kravet om selvforsørgelse gjelder for

Gjeldende regler stiller ikke krav om selvforsørgelse for barn, se utf § 11-11 tredje ledd bokstav a. Det samme gjelder utlendinger over 67 år, se utf § 11-11 tredje ledd bokstav c.

Ifølge ikrafttredelsesrundskriv G-05/2017 er «barn» personer som på vedtakstidspunktet er under 18 år. Videre står det at utlendingen må ha fylt 67 år på vedtakstidspunktet for å være omfattet av unntaket.

I forslaget til endret § 11-11 første ledd står det følgende i innledningen: «Kravet om selvforsørgelse gjelder for utlendinger mellom 18 og 67 år». Vi forutsetter at dette skal forstås på samme måte som gjeldende regelverk, se ovenfor.

At vedtakstidspunktet er avgjørende betyr at personer som var under 18 år da de søkte, vil kunne være omfattet av kravet når saken avgjøres. En del av dem dette gjelder vil kanskje være elever i videregående og dermed uansett få unntak etter bestemmelsen i § 11-12 annet ledd bokstav a. For noen vil det likevel ikke være grunnlag for unntak. Departementet kan med fordel vurdere om dette er hensiktsmessig.

Ad 5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utover det departementet har pekt på under dette punktet i høringsnotatet, antar vi at endringene vil medføre behov for visse endringer i utlendingsmyndighetenes datasystem (vedtaksmodulen). Videre vil det bli behov for endringer i eksisterende maler og noe opplæring blant saksbehandlere.

Særlig om effekten på saksbehandlingen

Departementet har uttalt at for det offentlige kan man forvente noe gevinst ved effektivisert saksbehandling når inntektsinformasjon må være tilgjengelig digitalt. Vi viser her til uttalelsene ovenfor om at det bare er for inntektsopplysninger som nevnt i forslaget til § 11-11 første ledd bokstav b at utlendingsmyndighetene kan se bort fra fremlagt, skriftlig dokumentasjon etter det nye forslaget. Denne typen inntekt er noe UNE ser lite av i sine saker, og vi antar derfor at effekten på saksbehandlingen ikke vil være spesielt stor. Departementet kan derfor vurdere å innføre krav om at inntekten må være elektronisk tilgjengelig også for annen type inntekt se ovenfor.

Vurdering av fremlagte legeerklæringer er noe av det som tar mest tid ved UNEs behandling av saker om selvforsørgelse pr. i dag. Vi er usikre på hva som vil bli effekten av det nye kravet om at legeerklæringer må oppfylle vilkårene i helsepersonelloven § 15, se kommentarene ovenfor. For utlendingsmyndighetene ville det utvilsomt vært enklere bare å måtte forholde seg til dokumentasjon fra NAV.

Videre er de nye unntakene for elever/studenter forholdsvis tekniske. For å unngå at forvaltningen må bruke mye tid på å vurdere disse, er det viktig at det stilles krav om at dokumentasjonen tydelig må vise at vilkårene for unntak er oppfylt, jf. ovenfor.

Vi viser også til våre øvrige innspill ovenfor om punkter hvor regelverket kan være uklart/åpne for ulike tolkninger. Jo tydeligere reglene er, desto mer effektiv saksbehandling vil de legge til rette for. 

 


Med hilsen

Sonja Engen Siewert
avdelingsdirektør 

 

 

Saksbehandler: Trond Øystein Vetleseter