Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 20.12.2017 og har levert følgende høringssvar om forslag til endringer i statsborgerloven - avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap.

Vi viser til kommentarene nedenfor, som må ses i lys av UNEs tilbakeholdenhet med å kommentere og ta standpunkt til rettspolitiske spørsmål.

Ad 1 Hovedinnholdet i forslaget

Vi viser for ordens skyld til at punkt 1 ikke nevner statsborgerforskriften (stbf) § 14-8 om UDIs håndtering av løsningskravet etter klagevedtak fra UNE, selv om det fremgår av punkt 8 (jf. punkt 6) at bestemmelsen oppheves. Se våre kommentarer i så måte nedenfor under «Ad 6 Departementets forslag […]». 

Ad 6 Departementets forslag, 8 Forslag til lov om endringer i statsborgerloven (avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap) og 9 Forslag til forskrift om endringer i forskrift om erverv og tap av statsborgerskap

Av første avsnitt under punkt 6.1 (side 24) fremgår det at departementet har «[…] lagt avgjørende vekt på at dobbelt statsborgerskap er en forutsetning for å frata personer statsborgerskapet, for eksempel på grunn av terrorhandlinger». I de påfølgende avsnittene nevner departementet så flere andre hensyn/momenter det også har lagt vekt på. Blant annet nevnes hensynet til avbyråkratisering, og at departementet særlig ser det i sammenheng med at «[…] dagens ressursbruk ikke hindrer at mer enn halvparten av de som blir norske får beholde sitt tidligere statsborgerskap». 

UNE tar ikke standpunkt til spørsmålet om avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap, og har ikke synspunkter på avveiningen mellom hensyn for og mot en slik avvikling, men gir kommentarer der hensynet til praktikable og klare regler, hensynet til sammenheng i regelverket eller andre relevante hensyn tilsier det.  

Vi legger til grunn at uttrykket «er straffet» i ny § 22 a betyr at dommen mv. må være rettskraftig.

I nest siste avsnitt på side 27 i høringsnotatet fremgår det at departementet foreslår (etter dansk modell) «[…] at adgangen til å gjenerverve norsk statsborgerskap ved melding ikke gjelder for personer som har blitt dømt til ubetinget fengselsstraff verken i Norge eller i utlandet i perioden mellom tapet av norsk statsborgerskap og meldingstidspunktet.» Vi forstår dette slik at det bare er ubetinget fengselsstraff som skal ha betydning for om vedkommende fyller vilkårene for gjenerverv, slik at for eksempel bøter, betinget fengsel og strafferettslige særreaksjoner faller utenfor. Samtidig sier ikke annet ledd i utkastet til den nye § 22 a under punkt 8 i høringsnotatet noe uttrykkelig om hvilken type straff ilagt i Norge som skal være til hinder for gjenerverv, men bare at det skal kreves uttømmende politiattest etc.

Ut fra departementets uttalelser i nest siste (og siste) avsnitt på side 27 mener vi ordlyden i den nye bestemmelsen blir for subtil på dette punktet, slik at det ikke er samsvar mellom intensjonen og ordlyden. Det den sier om at uttømmende politiattest skal kreves, kan like gjerne forstås som at ethvert straffbart forhold i Norge som fremgår av attesten vil være relevant ved vurderingen av vilkårene for gjenerverv.  Hvis bare ubetinget fengselsstraff skal være relevant i denne sammenhengen også ved straff ilagt i Norge, mener vi at det må fremgå uttrykkelig av ordlyden i den nye § 22 a. Dessuten mener vi at annet ledd med fordel kan gjøres klarere hvis meningen er at ubetinget fengselsstraff, i utlandet (hvis straffbar i Norge) og eventuelt også i Norge, alltid innebærer at adgangen til gjenerverv ved melding ikke gjelder. Til sammenligning er eksempelvis utkastet til ny § 22 a tredje ledd klart på at de det gjelder «[…] har ikke rett til norsk statsborgerskap etter første ledd».

Videre sier annet ledd annet punktum i forslaget til ny § 22 a at melderen selv må godtgjøre ikke å være ilagt ubetinget fengselsstraff i utlandet etter å ha tapt sitt norske statsborgerskap. Vi stiller spørsmål om myndighetene i slike tilfeller skal kunne bygge på personens egne opplysninger, eller om det i tillegg skal/bør kreves dokumentasjon (vandelsattest eller tilsvarende fra landet vedkommende har oppholdt seg i).

Vi mener også at departementet med fordel kan klargjøre om vilkårene for gjenerverv av statsborgerskap må være oppfylt på det tidspunktet meldingen innleveres eller på vedtakstidspunktet. Ut fra sitatet ovenfor om at personen ikke må ha blitt dømt til ubetinget fengselsstraff i perioden mellom tapet av norsk statsborgerskap og meldingstidspunktet, spør vi om dette er ment slik at en ubetinget fengselsstraff melderen er idømt etter at meldingen er innlevert, men før UDI eller UNE fatter vedtak, i tilfelle ikke skal få betydning? I så fall bør departementet vurdere å presisere dette i proposisjonen eller i selve bestemmelsen.

Videre forstår vi ordlyden i forslaget til § 22 a tredje ledd på følgende måte: Unntaket fra retten til statsborgerskap etter første ledd vil også gjelde personer som er straffet for forhold som nevnt i bestemmelsen etter at meldingen er innlevert, men før UDI/UNE har fattet vedtak om norsk statsborgerskap.

I forslaget til ny § 22 a fjerde ledd fremgår det at meldere over 22 år må godtgjøre å ha hatt opphold i Norge på til sammen 6 måneder før fylte 22 år. Også her kan det stilles spørsmål om på hvilket tidspunkt vilkåret må være oppfylt: Må oppholdstid som nevnt være godtgjort ved innleveringen av meldingen, eller er tilstrekkelig at det godtgjøres før UDI eller UNE fatter vedtak? Man kan for eksempel tenke seg at personen først i klageomgangen fremlegger dokumentasjon som viser 6 måneders opphold i Norge før fylte 22 år.

I forlengelsen av det som enkelt sagt gjelder krav til vandel ved gjenerverv ser vi grunn til å peke på at statsborgerloven § 30 annet ledd om berostilling ikke synes å gjelde meldingssaker, men kun søknadssaker. Hvis det er meningen at saker om melding for personer med uavgjorte straffesaker skal kunne berostilles, bør dette presiseres i for eksempel § 30 annet ledd. Videre bør politiattesten som skal legges ved søknaden i så fall både være uttømmende og utvidet, slik at uavgjorte straffesaker fremgår.

Vi gjør oppmerksom på at den foreslåtte opphevelsen av stbl § 23 innebærer at paragrafnumrene for de bestemmelsene som nå er §§ 24, 25 og 26 nødvendigvis må endres til §§ 23, 24 og 25, og at henvisninger fra andre bestemmelser til disse må endres tilsvarende. Høringsnotatet inneholder ingen slike endringsforslag. Videre har departementet ikke foreslått endringer i stbl § 27 (Saksgang mv.), selv om henvisningen i § 27 femte ledd annet punktum til «§ 26 annet ledd annet punktum» nødvendigvis må endres til «§ 25 annet punktum» (pga. nytt paragrafnummer og fjerning av første ledd).

Forslaget til endring av stbl § 31 fjerde ledd innebærer tilføyelse av en henvisning til bestemmelsen i stbl § 37. Dette endringsforslaget er ikke omtalt under punkt 6 Departementets forslag. Vi antar at bakgrunnen for forslaget er at det også ved meldinger om norsk statsborgerskap etter stbl § 37 skal kreves samtykke fra den/de som har foreldreansvar for barnet. Vi stiller spørsmål om ikke det samme bør gjelde i tilfeller hvor barn ønsker å gjenerverve norsk statsborgerskap etter forslaget til ny bestemmelse i § 22 a. Dette av hensyn til konsekvens og sammenheng i regelverket. I så fall bør departementet vurdere en henvisning også til § 22 a i stbl § 31 fjerde ledd.

Siden departementet foreslår å endre stbl § 26 slik at gjeldende annet ledd blir bestemmelsens eneste ledd, mener vi at det er overflødig å ta inn en henvisning til «[…] første ledd» i bestemmelsene i stbf § 14-2 bokstav b, § 14-3 bokstav b og 14-5 bokstav b, slik departementet har foreslått. Videre blir den foreslåtte henvisningen fra stbf § 14-4 bokstav b til «annet ledd» både misvisende og overflødig. Det er altså i alle disse bestemmelsene tilstrekkelig å vise til tilbakekallsbestemmelsen/paragrafen som sådan, uten leddhenvisning. Og siden stbl § 23 foreslås opphevet må paragrafnummeret i tilbakekallsbestemmelsen endres fra § 26 til § 25. Dette, sammenholdt med at departementet foreslår å fjerne første ledd i tilbakekallsbestemmelsen, betyr at henvisningene i de nevnte forskriftsbestemmelsene må endres til «§ 25».

I nest siste avsnitt på side 28 i høringsnotatet foreslår departementet å oppheve «statsborgerforskriften § 14-7» som følge av departementets forslag om å oppheve prinsippet om ett statsborgerskap. Vi viser her til at det av side 35 i høringsnotatet fremgår at stbf § 14-8 «oppheves».  Det er den bestemmelsen og ikke § 14-7 som sier at «Utlendingsdirektoratet tar stilling til lovens krav om løsning fra annet statsborgerskap er oppfylt, der Utlendingsnemnda i en klagesak har kommet til at de øvrige vilkårene for erverv av norsk statsborgerskap er oppfylt.»  Dermed legger vi til grunn at «§ 14-7» i nest siste avsnitt på side 28 er feilskrift for § 14-8, og at det er sistnevnte bestemmelse departementet foreslår å oppheve.

Ad 7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Vi har merket oss at hele punkt 7.1 gjelder økonomiske og administrative konsekvenser for UDI, samtidig som UNE verken er nevnt der eller i et eget underpunkt.

En avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap og dermed også løsningskravet vil få konsekvenser for UNEs saksbehandling og ressursbruk:

Under punkt 7.1 fremgår det at departementet antar at det å åpne for dobbelt statsborgerskap vil medføre en økning i antall søknader om statsborgerskap. Vi antar at en naturlig konsekvens av dette vil være at UNE også vil motta en del ekstra klagesaker. Videre antar vi at forslaget om en ny bestemmelse om gjenerverv vil generere noen ekstra klagesaker. I tillegg vil endringene innebære noe arbeid med maltekster, nettsider m.m.

I de tilfellene der UNE omgjør UDIs vedtak i dag, sender UNE i de aller fleste tilfeller saken tilbake til UDI for vurdering av vilkåret om løsning, jf. stbf § 14-8. Selv om UNE omgjør UDIs vedtak, er det altså som regel UDI som fatter vedtak om å innvilge norsk statsborgerskap. I noen svært få tilfeller innvilger UNE selv norsk statsborgerskap. Det gjelder hvis klageren er statsløs, slik at det ikke er noe annet statsborgerskap å løse seg fra, eller hvor UDI har avslått en søknad på grunn av manglende løsning, men UNE i klageomgangen kommer til at vilkåret er oppfylt.

UDI har egne retningslinjer for håndteringen av saker hvor personen innvilges norsk statsborgerskap (se RS 2016-010 Forberedelse og effektuering av vedtak om norsk statsborgerskap, punkt 3). Blant annet skal vedtaket sendes til politiet, og klageren skal orienteres om at vedtaket må hentes der innen en viss frist. UDI vurderer også blant annet om utenlandsk ambassade skal underrettes om at vedkommende er blitt norsk borger.

UNE har i dag en avtale om at UNEs vedtak om innvilgelse av norsk statsborgerskap sendes bare til UDI. Etter det sørger UDI for oversendelse til politiet med følgebrev, utsendelse av brev til klageren, samt gjør en vurdering av om klagerens tidligere hjemlands ambassade skal orienteres. Ved en fjerning av løsningskravet vil UNE i et langt større antall saker enn i dag innvilge norsk statsborgerskap. I den grad det fortsatt vil være behov for egne rutiner ved innvilgelse av norsk statsborgerskap, må UNE selv ha egne rutiner, brevmaler og tekniske løsninger for oppfølging av disse sakene.

Forslaget vil neppe skape noen store utfordringer for fagsystemet DUF, da DUF allerede støtter registrering av flere statsborgerskap på en person.

DUF krever at personen må ha et statsborgerskap registrert (det er også mulig å velge statsløs), men krever at ett statsborgerskap må være valgt som «foretrukket». To statsborgerskap kan dermed ikke være «likestilt» og flere statsborgerskap kan ikke settes opp i prioritert rekkefølge.

Hvert enkelt statsborgerskap kan registreres med en varighet med fra og til dato, bare med fra-dato eller uten dato. Flettefelt eDok viser alle statsborgerskap som ikke har gått «ut på dato».

UNE vil få noen utfordringer knyttet til datakvalitet på registrering av statsborgerskap.

I dag henter UNE informasjon om statsborgerskap fra en egen tabell i UDI og har ikke tilgang til koden. Ut fra det vi kan se har denne kun har en verdi, det vil si at vi kan bare se ett statsborgerskap. Ved en eventuell endring bør det lages en ny separat tabell for denne informasjonen. Dette vil trolig ikke innebære store administrative eller økonomiske konsekvenser, men gjennomføringen vil kreve samarbeid med dataforvaltermiljøet i UDI. Datakvaliteten på disse registreringene er høyst usikker.

 


Med hilsen

Jan Olav Barstad
fung. seksjonssjef         


Trond Øystein Vetleseter
Seniorrådgiver