Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 05.11.2018 og har levert følgende høringssvar om forslag til endringer i statsborgerloven - domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap.

UNE har følgende kommentarer til høringsforslaget:

Ad 5 Departementets forslag jf 7 Endringer i statsborgerloven mv.

5.1 Første alternativ: Domstolsbehandling av saker om tilbakekall

Forslag om en egen prosedyreenhet i Utlendingsdirektoratet (UDI)

I høringsnotatet foreslår departementet at UDI skal gis kompetanse til å reise saker om tilbakekall av statsborgerskap ved stevning for retten. Videre foreslår departementet at det opprettes en prosedyreenhet i UDI «som forbereder og prosederer disse sakene for retten, og drives som et advokatkontor på samme måte som prosedyreenheten i UNE».

Vi ser grunn til å peke på flere vesensforskjeller mellom prosedyreenheten i UNE og forslaget om en enhet i UDI som forbereder og prosederer disse sakene i retten:

  • Prosedyreenheten i UNE prosederer saker der den private parten er saksøker. Saken er da utredet i to instanser, og det foreligger et endelig klagevedtak som er tvistegjenstand. Det retten da normalt kan ta stilling til er om vedtaket er gyldig, men ikke avsi fastsettelsesdom.
  • Prosedyreenheten er organisert uavhengig av seksjoner og nemndledere i UNE, bl.a. for å sikre uavhengige råd knyttet til prosessrisiko mv. Det er ikke sagt noe i forslaget om hvordan man tenker seg dette i UDI.
  • Forslaget under punkt 5.1 innebærer at UDI står som saksøker og den saksøkte en privat part. Dette minner litt om en hybrid mellom en straffesak og en sivil sak, spesielt fordi utgangspunktet oftest er at Staten mener partens handling potensielt kan være straffbar.
  • Videre peker vi på at en prosedyreenhet normalt skal være uavhengig av saksforberedelsen/beslutningstakerne.
  • For ordens skyld nevner vi også at en prosedyreseksjon i UDI som bare skal jobbe med tilbakekall av statsborgerskap, i tilfelle får et snevert virkeområde og med usikker saksmengde fremover i tid.

Saksbehandlingsregler i UDI

Saksbehandlingsregler når prosessen i UDI er en «undersøkelsesprosess» i forvaltningen og forvaltningen ikke skal treffe vedtak:

  • Høringsnotatet sier ikke noe konkret om hva slags prosessuelle regler «undersøkelsesprosessen» i UDI skal være underlagt før det eventuelt reiser en sak for retten. Pr. i dag gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler for saker om tilbakekall av statsborgerskap (så lenge statsborgerloven ikke sier noe annet). Forslaget om å legge avgjørelsen til domstolene innebærer at saken avgjøres ved dom og ikke enkeltvedtak. Pt er det ikke klart hvilke undersøkelser mv. UDI skal gjøre forut for at det tas ut stevning.
  • Det blir dermed spørsmål om hvilke regler som skal gjelde med hensyn til forhåndsvarsling, utrednings- og informasjonsplikten, partsinnsyn, kontradiksjon, hvilke instanser som kan ta opp spørsmål om mulig tilbakekall osv. Det er et behov for særregler som sikrer at parten blir involvert tidlig i prosessen og ikke får melding om rettssak først når stevning foreligger.
  • Vi legger dessuten til grunn at et saksanlegg i en sak om tilbakekall av statsborgerskap må inneholde vesentlig mer informasjon og dokumentasjon enn minstekravene som følger av tvisteloven, og det bør stilles krav til hva slags dokumentasjon/bevis som skal bilegges stevningen. Det er med andre ord behov for særregler også på dette punktet.
  • Videre er det ut fra forslaget ikke klart hvilket ansvar domstolen skal ha for sakens opplysning i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Dette bør være tydelig regulert i særregler for å unngå uklarhet og unødige prosesser. Blant annet bør det tas stilling til hva domstolen skal ha ansvar for med hensyn til å sikre nødvendig utredning av saken før den tas opp til doms. Et særspørsmål er om retten kan sende saken tilbake til UDI for ytterligere utredning eller pålegge UDI eller andre ytterligere utredning, og hvem som i tilfelle skal bære kostnadene forbundet med dette.
  • Vi kan heller ikke se at høringsnotatet nevner noe om omgjøringsanmodninger eller lignende ordninger. Tvistelovens gjenåpningsinstitutt vil ikke nødvendigvis være dekkende for praktiske situasjoner som kan tenkes å oppstå. Det er et spørsmål hvordan eventuelle nye opplysninger/bevis av betydning for saken skal håndteres dersom disse kommer opp i etterkant av en rettskraftig dom om tilbakekall. En eventuell manglende mulighet til overprøving av en dom om tilbakekall, i tilfeller der det f.eks. kommer frem nye opplysninger av betydning for utfallet, vil kunne komme på kant med Norges menneskerettslige forpliktelser.

Fri eller begrenset rådighet

Når avgjørelsesmyndigheten i spørsmålet om tilbakekall av statsborgerskap flyttes fra forvaltningen til domstolene, er det domstolene som i siste instans også får ansvaret for å ivareta eventuelle offentlige hensyn sakene reiser.

I høringsnotatet har departementet gitt uttrykk for at saker om tilbakekall vil være av en slik karakter at saken ikke burde være undergitt partenes frie rådighet, såkalte indispositive saker (tvisteloven § 11-4). Vi legger derfor til grunn at departementets standpunkt er at partenes rådighet i slike saker vil være begrenset.

Når rådigheten over saken anses å være begrenset har det betydning for

  • rettens saksbehandling og kravet til at retten selv har plikt til å sørge for at bevisføringen gir et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag (tvl § 21-3 annet ledd)
  • om partene kan binde retten ved enighet underveis i saken (tvl § 9-7) – dvs. at domstolen i utgangspunktet skal foreta en selvstendig vurdering og avsi dom, og er ikke bundet av partenes anførsler
  • muligheten for fraværsdom hvis saksøkte har fravær i saken (tvl § 16-10)
  • om saken kan trekkes f.eks. av UDI

Prosessuelle konsekvenser – særlig spørsmål knyttet til uavklart identitet

I tillegg til at disse sakene normalt er knyttet til at den private parten har gitt uriktige opplysninger om grunnlaget for å få opphold i Norge i utgangspunktet, vil det i mange av disse igjen være gitt en uriktig identitet før første gangs oppholdstillatelse i Norge og som parten har fastholdt i ettertid. Spørsmål om og klarlegging av identitet er et sentralt offentlig hensyn, og har betydning langt utover spørsmålet om det grunnleggende vilkåret for tilbakekall av statsborgerskap er oppfylt.

Det at parten beholder sitt norske statsborgerskap frem til virkningene av tilbakekallet/fratakelsen av dette inntrer, innebærer i utgangspunktet også at vedkommende vil kunne fortsette å inneha norsk pass pålydende en identitet som det er god grunn til å tro er uriktig, potensielt over flere år. Det har konsekvenser og betydning for andre deler av det norske samfunnet og norsk forvaltning, bl.a.:

  • for passforvaltningen da det reiser spørsmål om f.eks. passmyndighetene kan og/eller bør inndra eller evt. nekte fornyelse av norsk pass
  • for norske myndigheters forhold til andre lands myndigheter mv., jf. at norsk pass innebærer at norske myndigheter går god for identiteten til passinnehaveren, herunder ved reisevirksomhet.
  • for andre deler av offentlig forvaltning hvor spørsmål om identitet kan ha betydning, blant annet skattemyndigheter og NAV
  • for bank- og finansinstitusjoner og deres mulighet til å ivareta kontrollansvaret de er pålagt bl.a. etter hvitvaskningsloven

I en del tilfeller i dag har parten før vedtak treffes erkjent de faktiske omstendigheter, inkludert at det er oppgitt uriktig identitet. Da er det ut fra et kontrollperspektiv særlig uheldig at den/de det gjelder potensielt kan bli stående i flere år med uriktig identitet i norske registre før dom er avsagt. Erfaringen hittil tilsier at de største gruppene av tilbakekallssakene som er knyttet til uriktig identitet, gjelder personer som har oppgitt å være fra land hvor det ikke kreves løsning fra tidligere statsborgerskap. Disse kan være i besittelse av et dobbelt sett med pass/identitetsdokumenter på ulike identiteter, med det potensialet det kan ha for misbruk. Når statsborgerloven § 7 første ledd bokstav h oppheves vil norske myndigheter ikke lenger kreve løsning fra annet statsborgerskap fra noen land. Besittelse av både det tidligere hjemlandets og norsk pass vil da være fullt mulig og lovlig også der det i dag (i utgangspunktet) er et krav om løsning.

Forholdet til tvistelovens regler om offentlighet

Som departementet har vist til under punkt 5.2 kan det oppleves belastende for personen saken gjelder å bli saksøkt av staten. Denne belastningen kan bli større ved at tvistelovens regler om offentlighet vil kunne gi den personen saken gjelder uønsket eksponering. Dette skiller seg vesentlig fra situasjonen i dag, hvor parten selv av eget tiltak velger å ta saken sin til retten etter avgjørelse i forvaltningen, eller å ta saken til media i ettertid av et vedtak. Hvis parten blir saksøkt av staten har hun/han ikke noe valg i så måte, og grunnlaget for søksmål i disse sakene vil i det vesentlige bygge på at vedkommende har opptrådt uredelig ved innvilgelse av (oppholdstillatelser og) statsborgerskap i Norge.

De konsekvensene denne åpenheten potensielt kan ha for parten selv berører i siste instans partens rettssikkerhet:

  • Forvaltningen håndterer et stort tilfang av personsensitive opplysninger i disse sakene, og har alminnelig taushetsplikt. Ved dagens forvaltningsbehandling av spørsmålet om tilbakekall av statsborgerskap er det derfor ikke tilgjengelig for offentligheten at UDI eller UNE vurderer tilbakekall av statsborgerskap for bestemte personer.
  • Tvisteloven (tvl ) § 14-2 åpner som et utgangspunkt for vid innsynsrett for allmennheten. Domstolenes berammingslister er offentlige, og identifiserer normalt hvem som er saksøker og hvem som er saksøkt.
  • Mediefokus på enkeltpersoner oppstår i dag stort sett hvis personene selv eller noen nær dem oppsøker media eller de bringer et vedtak inn for domstolsprøving. De personene UDI mener bør fratas sitt statsborgerskap vil ved en domstolsløsning med berammingslister og (i utgangspunktet) åpne rettsmøter i større grad risikere åpenhet om og eksponering av saken og seg selv.

Det kan derfor reises spørsmål om domstolsbehandling av disse spørsmålene nødvendigvis er i partenes interesse.

Høringsnotatet inneholder ikke vurderinger av i hvilken grad domstolene vil måtte ta stilling til innsynsbegjæringer i tillegg til den ordinære rettsprosessen. Kjennelse om å nekte innsyn kan ankes. Dette kan ha administrative og kostnadsmessige konsekvenser utover det som er påpekt i høringsnotatet.

Rettskraft og oppsettende virkning

Forslaget til ny § 31 bokstav m Rettskraft i statsborgerloven er ikke kommentert nærmere i høringsnotatet.

Forslaget inntatt under punkt 7 lyder:

«Rettens dom i sak om fratakelse av statsborgerskap trer i kraft straks.

Ved anke kan tingretten som har avsagt dommen, eller ankeinstansen bestemme at anken skal ha oppsettende virkning.»

Ut fra ordlyden og sammenhengen mellom første og annet ledd kan det virke som at «rettens dom» sikter til tingrettens (førsteinstansens) dom, siden det ikke vil være behov for oppsettende virkning hvis saksøkte beholder sitt norske statsborgerskap til rettskraftig dom. Dette kan med fordel klargjøres i proposisjonen. Til sammenligning vil ikke virkningene av tilbakekall av statsborgerskap etter dagens ordning tre i kraft (inntre) før vedtaket er endelig.

I høringsnotatet er det ikke sagt noe om hva oppsettende virkning i medhold av annet ledd i forslaget til § 31 m «Rettskraft» skal innebære. Virkningen av at dom for tilbakekall/fratakelse av statsborgerskap trer i kraft er/må være at saksøkte - den saken om tilbakekall gjelder - anses som utlending. Saksøktes eventuelle rett til fortsatt å oppholde seg i Norge følger da i tilfelle av utlendingsloven. En utlending som akter å oppholde seg i riket må ha oppholdstillatelse, se utl § 55 annet ledd. Det er opp til UDI å vurdere om vilkårene for å få bli i Norge inntil søknaden er behandlet eventuelt er oppfylt (med unntak av i saker hvor det er åpenbart at vilkårene for vern mot retur etter § 73 er til stede). Opphold uten tillatelse (eller hjemmel for øvrig i utlendingsloven) er ulovlig opphold, som i seg selv kan føre til utvisning. Det følger av dette at saksøkte derfor kan være pliktig til å forlate Norge umiddelbart etter dom om tilbakekall av statsborgerskap.

Det er pr. i dag ingen særskilte regler om oppsettende virkning ved (endelig) vedtak om tilbakekall etter statsborgerloven. Det er vel en direkte konsekvens av at ved tilbakekall av statsborgerskap står parten uten gyldig tillatelse til å oppholde seg i Norge, og at spørsmålet om opphold i Norge og eventuelt utvisning avgjøres etter utlendingslovens bestemmelser av samme myndigheter som fatter vedtak i tilbakekallssaken.

Pr. i dag vil utlendingsmyndighetene normalt vurdere partens rettsstilling etter utlendingsloven samtidig med vurderingen av tilbakekall av statsborgerskap. Dette har den klare fordel at eventuelle uklarheter knyttet til partens rettsstilling etter utlendingsloven i etterkant av et tilbakekall av statsborgerskap vil klarlegges nærmere.

Ved domstolsbehandling av spørsmålet om tilbakekall, vil saksøktes rettsstilling etter et tilbakekall i utgangspunktet være at vedkommende ikke har rett til å oppholde seg i Norge og følgelig må forlate landet, med mindre utlendingsmyndighetene uttrykkelig gir adgang til noe annet. Dette er en konsekvens av at UDI/UNE ved en slik ordning ikke kan behandle de utlendingsrettslige spørsmålene før sak om tilbakekall av statsborgerskap er avklart, og kan i noen saker svekke partens rettsstilling i forhold til dagens situasjon samt i forhold til det alternative forslaget omtalt under punkt 5.2.

Endringsforslaget inneholder ikke noe om kriterier for oppsettende virkning etter dom på tilbakekall, og det er da opp til rettens skjønn (jf «kan»). Til sammenligning viser vi til tvisteloven § 29-13 annet ledd, som gir adgang til å nekte anke fremmet når lagmannsretten finner det klart at anken ikke vil føre fram. Vi antar at dette kan være aktuelle tilfeller der det ikke gis oppsettende virkning etter den nye bestemmelsen i stbl.

Ad departementets anmodning avslutningsvis under punkt 5.1 om høringsinstansenes syn på om det er hensiktsmessig med særregler knyttet til identitetsregistrering i disse sakene

Når utlendingsmyndighetene innvilger oppholdstillatelser (og statsborgerskap), skal den aktuelle instansen vurdere og ta stilling til om identiteten er sannsynliggjort (klarlagt etter statsborgerloven), og på hvilken måte en eventuell sannsynliggjort identitet er dokumentert. Dette anmerkes særskilt i fagsystemet DUF/UDB i egen fane («Identitet»). Sannsynliggjort og dokumentert identitet har betydning for bl.a. retten til å få utstedt reisedokumenter mv.

Det vi skriver i det følgende endrer ikke på at utlendingen beholder sitt norske statsborgerskap til virkningene av vedtak (eller dom hvis det primære forslaget vedtas) om tilbakekall/fratakelse av statsborgerskapet inntrer. Det norske statsborgerskapet er innvilget på den identiteten vedtaket har lagt til grunn og et eventuelt pass (reisedokument/legitimasjon) lyder på, selv om det senere viser seg at identiteten er uriktig. Men i hvert fall:

  • Dersom det er sannsynliggjort (og så langt mulig dokumentert) at parten har en annen identitet enn tidligere oppgitt, kan utlendingsmyndighetene i prinsippet foreta endring av identitetsopplysningene i DUF før førstegangsvedtak treffes. I etterkant av et positivt vedtak om oppholdstillatelse må parten eventuelt søke UDI eller Folkeregisteret om identitetsendring. Hvis ikke identiteten endres, blir parten stående med (en potensielt) uriktig identitet i norske registre.
  • Det kan vurderes om passmyndighetene (politiet) bør orienteres i de tilfeller UDI tar ut søksmål om tilbakekall av statsborgerskap på grunn av det de mener er mest sannsynlig uriktig oppgitt identitet. Det kan så være opp til den aktuelle passmyndigheten å vurdere konsekvensene av den tvil som er oppstått om identitet skal få betydning for saksøktes rett til å inneha norsk pass.
  • Under enhver omstendighet er det et spørsmål om passmyndighetene skal orienteres i de tilfeller der det ikke er omstridt at det objektive grunnlaget for tilbakekall er til stede pga. uriktig oppgitt identitet. Dette er de tilfellene der parten før domstolsbehandlingen har erkjent at det er oppgitt uriktig identitet, eller i anketilfeller der parten ikke anker over dette spørsmålet etter dom i tingretten, slik at spørsmålet må anses rettskraftig avgjort.
  • Det bør vurderes om det ikke også samtidig skal gå orientering til skattemyndigheter, inkludert folkeregisteret, i disse tilfellene. Vi antar at dette har betydning for disse instansenes kontrollvirksomhet.
  • Videre kan det utredes nærmere om ikke også andre offentlige og private instanser kan ha behov for orientering, for at de skal kunne ivareta sitt samfunnsoppdrag, herunder kontrollvirksomhet.

Håndtering av restanser og avvikling av saker, saksbehandlingstid mv. – konsekvenser:

Forslaget om å legge avgjørelsen av tilbakekall av statsborgerskap til domstolene vil som påpekt av departementet føre til lengre saksbehandlingstid i disse sakene, og utlendingsforvaltningen kan ikke ta endelig stilling til spørsmålet om utvisning eller ny tillatelse før denne saken er avgjort. Dette vil føre til lengre saksbehandlingstid i eventuelle tilstøtende saker som først kan avgjøres i ettertid av domstolsbehandlingen av tilbakekallssaken.

Vi tilføyer at forslaget også vil

  • føre til økt usikkerhet og ventetid for parten med hensyn til partens fremtidige rettsstilling i Norge. Det gjelder ikke bare med hensyn til om statsborgerskap vil bli tilbakekalt, men også ut fra de langsiktige konsekvensene av et eventuelt tilbakekall. Dette styrker ikke nødvendigvis partens rettsikkerhet
  • føre til lengre saksbehandlingstid, økt usikkerhet og ventetid om fremtidig rettsstilling i saker hvor dette kunne vært avgjort raskt og effektivt, f.eks. ved erkjennelse av at det er oppgitt uriktig identitet. For mange i denne gruppen («erkjennelsessaker») vil en avgjørelse av tilbakekallssaken ved dom antakelig føre til vesentlig lengre saksbehandlingstid enn i dag. Med andre ord vil forslaget ikke nødvendigvis øke rettssikkerheten for disse partene (og deres familier)
  • reise spørsmål om det i realiteten «lønner seg» ikke å erkjenne de faktiske forhold, selv i helt opplagte saker, da saksbehandlingstiden blir lengre og f.eks. tilknytningen for barn sterkere

Vi vil særlig fremheve identitetsproblematikk også i denne sammenhengen. Utlendingsforvaltningen har en særskilt kompetanse og et bredt sett av virkemidler når det kommer til vurdering av identitet. At man har mulighet til å se ulike sakstyper i sammenheng, hvordan de påvirker hverandre og hvilken betydning identitetsvurderinger har i ulike sammenhenger, gir et svært godt utgangspunkt for å gjøre gode vurderinger i enkeltsaker. Ved å ta en sakstype (tilbakekall av statsborgerskap) ut av forvaltningen, tar man den også ut av denne sammenhengen. Sakstypen legges til en avgjørelsesinstans som ikke har den samme institusjonelle kunnskap og kompetanse som utlendingsforvaltningen. I alle tilfelle vil det være uheldig dersom personer får beholde et statsborgerskap som er utstedt på en uriktig identitet. Se våre kommentarer til punktene 5.1 og 6.3. Uansett ordning bør det legges til rette for at identitetsopplysninger kan korrigeres, også der utfallet blir at statsborgerskapet ikke tilbakekalles.

5.2 Andre alternativ: Å styrke rettssikkerheten i saker som gjelder tilbakekall av statsborgerskap innen gjeldende system

Vi viser i utgangspunktet til departementets redegjørelse under dette (under-) punktet, og vil fremheve uttalelsen til slutt i annet avsnitt: «At forvaltningens grundige saksbehandling og vedtak blir fjernet og at saken bringes direkte inn for domstolene vil i seg selv ikke styrke rettsikkerheten.» Dette må også ses i sammenheng med vårt syn nedenfor på de mulige tiltakene.

I sine vurderinger under punkt 5.2 har departementet vist til og gjengitt uttalelser som blant andre UNE ga under høringen i Stortinget 09.02.2017.

Forslagene om å styrke rettsikkerheten ved å endre reglene om nemndmøtebehandling i UNE samt gi fri rettshjelp uten behovsprøving er i tråd med UNEs tilnærming under den nevnte høringen.

Ordlyden i forslaget til ett nytt siste punktum i stbl § 27 tredje ledd (jf. høringsnotatet punkt 7) sier ikke noe annet enn at det ved klagebehandlingen i UNE i disse tilfellene «[...] skal delta en nemndleder og to nemndmedlemmer, jf. utlendingsloven § 78 første ledd.» Vi viser til at dersom klageren alltid skal ha rett til å møte personlig i nemndmøte i UNE i saker om tilbakekall av statsborgerskap, må dette i tilfelle fremgå av lov eller forskrift. Videre har vi kommentarer til forslaget til stbl § 27 nytt åttende ledd:

I siste avsnitt under punkt 5.2 har departementet redegjort for forslaget under punkt 7 om at vedkommende beholder statsborgerskapet inntil saken er avgjort av tingretten, forutsatt at saken bringes inn for domstolene innen fire måneder. Ut fra punktlisten ovenfor det nevnte avsnittet vil dette være ett av flere tiltak for å styrke rettssikkerheten innen gjeldende system. Men departementets redegjørelse begrunner ikke konkret hvorfor det foreslår en regel som innebærer at vedkommende skal kunne beholde statsborgerskapet en tid etter endelig vedtak i forvaltningen.

UNE er enig i at det bør være en søksmålsfrist dersom klageren skal få beholde statsborgerskapet en tid ved søksmål mot et endelig forvaltningsvedtak om tilbakekall. Men dersom både UDI og UNE mener at det er grunnlag for tilbakekall av statsborgerskap, kan det være uheldig om personen likevel skal kunne benytte norsk pass mv. Et alternativ kan være å gi personen rett til opphold i Norge mens søksmålet verserer, uten fulle statsborgerrettigheter.»
Utover dette er tiltakene departementet nevner i tråd med det UNE uttrykte i forbindelse med komitebehandlingen, og noe som vi mener vil sikre en vel så høy, om ikke høyere, grad av rettssikkerhet enn en ordning med domstolsbehandling.

Videre slutter vi oss til departementets standpunkt om at et ønske fra Stortingets om å heve terskelen for tilbakekall av statsborgerskap og (på den måten å) øke rettsikkerheten, bedre vil kunne ivaretas ved å endre reglene for tilbakekall enn ved å flytte beslutningsmyndigheten til domstolene.

5.3 Fri rettshjelp

Vi viser til det som er sagt under punkt 5.2 ovenfor, og har ellers ingen spesielle kommentarer til dette.

5.4 Departementets forslag til endringer i statsborgerloven § 26 annet ledd

5.4.1 Departementets forslag til endringer i hjemmelen for tilbakekall av barns statsborgerskap

For tilfeller hvor barn har fått statsborgerskap som biperson etter statsborgerloven § 17 presiserer departementet at adgangen til å tilbakekalle barns statsborgerskap også skal gjelde der foreldre har gitt feil opplysninger på vegne av barnet.Barna identifiseres med sine foreldre i slike tilfeller. I forslaget til endret ordlyd i statsborgerloven § 26 annet ledd står det at «søkeren» må ha gitt de uriktige opplysningene eller ha fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket. Det kan med fordel fremgå uttrykkelig av bestemmelsen at den også gjelder de tilfellene hvor foreldre har gitt feil opplysninger på vegne av barn.

Forslaget legger opp til at barn som har fått statsborgerskap på selvstendig grunnlag ikke skal kunne få tilbakekalt sitt statsborgerskap på grunn av at foreldre har gitt uriktige opplysninger på barnets vegne. I den forbindelse har departementet vist til at barn som har fått statsborgerskap på selvstendig grunnlag, vil ha oppfylt krav til fem års botid, jf. statsborgerloven § 7 og § 11. Vi viser til at det for statsløse barn ikke gjelder et krav om oppholdstid. Det gjelder likevel et krav om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse på tidspunktet for vedtak om norsk statsborgerskap.Det innebærer at barnet da nødvendigvis må ha hatt sammenhengende oppholdstillatelse i tre år.

Videre foreslår departementet at det ikke skal være adgang til tilbakekall der barnet har mindre enn tre års botid i Norge. Barn i en søskenflokk hvor noen har statsborgerskap og noen har permanent oppholdstillatelse vil dermed kunne bli vurdert forskjellig ved at barn med permanent oppholdstillatelse vil kunne få tilbakekalt denne etter utlendingsloven § 63 og eventuelt få en ny midlertidig oppholdstillatelse. Dette kan med fordel drøftes i proposisjonen.

Departementet foreslår også at barns statsborgerskap ikke skal kunne tilbakekalles dersom barnet etter tilbakekallet blir statsløst (forslaget § 26 tredje ledd). Forslaget gjør ikke noe unntak for barn som på en enkel måte kan bli statsborger av et annet land, slik at statsløsheten bare behøver å være kortsiktig. Til sammenlikning står det i statsborgerloven § 16 om erverv av statsborgerskap for statsløse at personer «som på en enkel måte kan bli statsborger av et annet land» ikke omfattes av bestemmelsen. Dette kan departementet med fordel si noe om i den videre prosessen.

Av hensyn til helheten viser vi også til at der det opprettes utvisningssak på grunnlag av samme faktiske forhold som tilbakekall av statsborgerskapet, vil det kunne få betydning for utvisningssaken om vedkommende har barn med norsk statsborgerskap, jf. bl.a. Høyesteretts uttalelser i HR-2015-00206-A (Maria-saken). Vi nevner dette siden det ofte blir opprettet utvisningssak samtidig med sak om tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger.

5.4.2 Forholdsmessighetsvurderingen

Forslaget om å lovfeste en forholdsmessighetsvurdering ved tilbakekall etter statsborgerloven § 26 annet ledd, innebærer en annen ordning enn i saker om tilbakekall etter utlendingsloven hvor loven inneholder et «kan»-skjønn. UNE endret praksis i 2017 ved å gå bort fra en forholdsmessighetsvurdering under «kan»-skjønnet ved tilbakekall etter (utlendingsloven § 63 første ledd og) statsborgerloven § 26 annet ledd. I stedet gikk UNE over til å foreta et ordinært «kan»-skjønn i disse sakene, hvor det sentrale i vurderingen er hvor vesentlige de uriktige opplysningene har vært for innvilgelsen, hva som er konsekvensen av ikke å tilbakekalle statsborgerskapet, allmennpreventive hensyn og innvandringskontroll.

I forslaget er det vist til tidligere forslag om og vedtatte nye regler (ikrafttredelse 01.01.2019) om tap av statsborgerskap ved straffbare handlinger. Vi mener at tilbakekall av statsborgerskap ved uriktig oppgitt identitet ikke nødvendigvis er direkte sammenlignbart med saker om tap av statsborgerskap ved straff, se prop. 146 L (2016-2017). I sistnevnte saker vil vilkårene for å innvilge statsborgerskap i sin tid normalt ha vært til stede. Det handler følgelig om å frata noen en rettighet de i første omgang hadde krav på og har hatt krav på frem til det er rettskraftig slått fast at vilkårene for tap av statsborgerskap er til stede. Når statsborgerskapet derimot er innvilget til en person som har oppgitt uriktig identitet, kan det sies at retten til statsborgerskap i realiteten (og rettslig sett) aldri har eksistert.

Videre vil de reelle og praktiske konsekvensene for den private parten ved et tilbakekall av statsborgerskap være helt ulike alt ettersom den det gjelder må forlate Norge varig, potensielt vil kunne søke ny tillatelse etter utløpet av et tidsavgrenset innreiseforbud, eller likevel får bli i Norge, eventuelt med mulighet til å opparbeide ny botid og erverve statsborgerskap på nytt.

En vurdering av forholdsmessighet bør i tilfelle begrenses til selve tilbakekallet av statsborgerskapet. Dersom statsborgerskapet blir tilbakekalt, vil det så bli opp til UDI og eventuelt UNE om utlendingen kan få opphold på nytt grunnlag eller utvises.

Tilbakekall av statsborgerskap innebærer at vedkommende er å anse som utlending uten oppholdstillatelse i Norge, og dermed kan bli pålagt å forlate landet med mindre utlendingsmyndighetene vurderer det annerledes. Dersom domstolene skal ta stilling til tilbakekall, kan eventuelle uklarheter knyttet til vedkommendes utlendingsrettslige status etter et tilbakekall reguleres nærmere i utlendingsloven. Dette kan for eksempel gjøresved regler om at utlendingen kan bli i Norge inntil utlendingsmyndighetene har tatt stilling til utvisning eller en eventuell ny søknad om oppholdstillatelse.

Ad 6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.3. Første alternativ: Domstolen er førsteinstans

Tvistelovens regler om offentlighet

Hvis domstolene skal håndtere innsynsbegjæringer i disse sakene vil det som nevnt avslutningsvis i kommentarene ovenfor til punkt 5.1.6, ha administrative og kostnadsmessige konsekvenser utover det som er påpekt i høringsnotatet.

Saksbehandlingstiden i tilknyttede utlendingssaker

Videre har vi merket oss departementets uttalelser om at forslaget om domstolsbehandling av tilbakekallssaker vil medføre at saksbehandlingstiden i tilknyttede utlendingssaker øker. Dette vil kunne gjelde familiemedlemmers saker som er avhengige av utfallet i tilbakekallssaken, og eventuelle utvisningssaker mot personer som har fått sitt statsborgerskap tilbakekalt. Lang saksbehandlingstid vil, foruten belastningen ved å leve med en uavklart situasjon om egen/familiemedlemmers oppholdsstatus, også kunne føre til at forholdene endrer seg/det kommer nye omstendigheter som kan komplisere sakene. Lang saksbehandlingstid vil også kunne få betydning ved vurderingen av forholdsmessigheten i en eventuell utvisningssak.

Flere barn med uriktig identitet i Folkeregisteret

Vi tilføyer at forslaget om domstolsbehandling vil kunne føre til at flere barn blir stående med uriktig identitet i det sentrale folkeregisteret. Det må formodentlig opprettes flere identitetsendringssaker som følge av dette, slik at riktig identitet blir registrert i folkeregisteret. Videre vil forslaget kunne medføre at flere foreldre som får tilbakekalt sitt norske statsborgerskap vil søke om midlertidig oppholdstillatelse i familieinnvandring med sine barn som har norsk statsborgerskap. I så fall vil det kunne oppstå tvil om deres identitet ved avgjørelse av familieinnvandringssaken, og eventuelt ved senere søknader om permanent oppholdstillatelse og/eller statsborgerskap. Saker hvor det foreligger tvil om identiteten er erfaringsmessig ressurskrevende. Dette kan også føre til at det må gis begrensede oppholdstillatelser.

Retten til fri rettshjelp

Ad forslaget om rett til fri rettshjelp uten behovsprøving antar vi at dette også vil omfatte dekning av motpartens sakskostnader i tilfelle det blir aktuelt, men det kan med fordel klargjøres fra departementets side.

Nærmere om konsekvensene av at personer vil forbli registrert i Folkeregisteret med uriktig identitet i en lang tidsperiode

Avslutningsvis under punkt 6.1 uttaler departementet at ordningen med domstolsbehandling av spørsmål om tilbakekall av statsborgerskap vil føre til at personer med kjent uriktig identitet vil forbli registrert i det sentrale folkeregisteret med falsk identitet inntil endelig dom er avsagt, noe som kan ta opptil flere år, og at dette er uheldig av flere grunner, bl.a. fordi det kan svekke tilliten til norske pass.

At personer blir stående registrert i norske registre med uriktig identitet over tid har potensielle konsekvenser utover dette, som kanskje bør synliggjøres noe mer. I tillegg til det som er sagt ovenfor om hvorfor disse sakene berører offentlige hensyn utover selve spørsmålet om tilbakekall av statsborgerskap, viser vi til følgende:

  • Høringsnotatet sier ikke noe om hvordan departementet ser for seg håndtering av passforvaltningen i denne perioden, eller melding til passutstedende myndighet om mulig uriktig oppgitt identitet, se kommentarene ovenfor (5.1.) om prosessuelle konsekvenser.
  • Ovenfor er nevnt at avklaring av identitet ikke bare har betydning for norske myndigheter, men f.eks. bank og finans og andre samfunnsinstitusjoner. At parten kan bli stående i norske registre med uriktig identitet har ikke bare konsekvenser for parten selv, men kan altså ha konsekvenser for vitale samfunnshensyn som disse institusjonene er pliktig til å bidra til å ivareta.
  • At pass utstedes på korrekt identitet, og at det ikke er pass i bruk på en identitet som mest sannsynlig er uriktig, er et anliggende for norske myndigheter og institusjoner for øvrig i det norske samfunnet (jf. også ovenfor). Videre handler det som nevnt om forholdet mellom norske myndigheter og andre lands myndigheter. Det kan også ha betydning for våre internasjonale forpliktelser.
  • Det er ved vurderingen av saksbehandlingstid mv. ikke omtalt hvilke juridiske, økonomiske eller administrative konsekvenser det potensielt kan ha for øvrig at personer som har fått oppholdstillatelse og statsborgerskap på uriktig grunnlag – inkludert under uriktig identitet – blir stående i norske registre som norske statsborgere under uriktig identitet over lengre tid, og ut fra det tilsynelatende fortsatt vil ha rett til økonomiske ytelser (fra NAV osv.) og andre offentlige tjenester mv. frem til spørsmålet om tilbakekall er avgjort.

Det er et spørsmål hvilke rettsvirkninger det skal ha hvis domstolen f.eks. konstaterer at det er oppgitt uriktig identitet, og at første gangs oppholdstillatelse og senere fornyelser av denne mest sannsynlig aldri ville vært gitt om dette hadde vært kjent for myndighetene, men hvor den likevel anser at det er uforholdsmessig å tilbakekalle statsborgerskap.

Videre er det et spørsmål hvordan myndighetene skal forholde seg til eventuelle spørsmål om identitetsfastsettelse og registrering i lys av en slik avgjørelse (som nevnt i punktet over). Dette inkluderer betydningen avgjørelsen bør ha for passforvaltning, betydningen for andre offentlige myndigheter (f.eks. NAV, skattemyndigheter), for utstedte førerkort og for andre løyver fra offentlig myndighet gitt vedkommende under uriktig identitet, og som kanskje fortsatt gjelder.

Hensynet til likebehandling for denne gruppen og eventuelle andre tilbakekallssaker hvor den det gjelder har vært lenge i Norge er ikke vurdert, inkludert hvilken grad det kan medfører ulikebehandling med hensyn til straffbarhet av enkelte handlinger.

6.4. Andre alternativ: Forslag for å styrke rettssikkerheten

Som departementet viser til vil de foreslåtte tiltakene for å styrke rettssikkerheten innenfor gjeldende system medføre økte utgifter til blant annet nemndbehandling i UNE. Vi tilføyer at økningen i så måte blant annet vil bero på om det blir vedtatt regler som innebærer at det alltid skal være personlig oppmøte ved nemndbehandling i UNE, se våre kommentarer til dette ovenfor under punkt 5.2.

Vi har ikke kommentarer til forutsetningene om antall saker mv.


Med hilsen

Ingunn-Sofie Aursnes
direktør


Saksbehandler: Trond Øystein Vetleseter