Vi viser til høringsbrevet 27.04.2021 med svarfrist 15.8.2021. Vi forholder oss til departementets konkrete forslag til endringer i regelverk. Spørsmål om å erstatte UNE med en særdomstol, eller å innføre en toparts-prosess innenfor nåværende organisering, lar vi derfor være å kommentere.
UNE er generelt opptatt av rettssikkerhet og omverdens tillit til våre avgjørelser, i tillegg til behovet for effektivitet og god ressursbruk. Vi har derfor de senere årene gjennomført en rekke endringer i vårt interne regelverk og i våre rutiner for å ivareta slike hensyn på en bedre måte. Flere av departementets forslag til forskriftsbestemmelser baserer seg på våre interne rutiner og regelverk.
1. Muntlighet - utvisning av utlending som har fått tilbakekalt norsk statsborgerskap og som har barn med fast bopel i Norge
UNE vil som utgangspunkt behandle spørsmål om utvisning sammen med saken om tilbakekall, som jo skal avgjøres av en nemnd. Klageren vil allerede i dag ha fremmøterett i den saken. Vi tror derfor ikke at en regel om nemndmøte med rett til personlig fremmøte også i utvisningssaken vil få særlig betydning for oss.
2. Muntlighet – etter ugyldiggjøring av UNEs vedtak
Vi har ingen motforestillinger mot en hovedregel om nemndbehandling av saker der domstolene har kjent våre vedtak ugyldige. Vi mener de foreslåtte unntakene – der vedtak omgjøres eller ved særlige grunner – er gode og nødvendige. En tvungen nemndbehandling i situasjoner der utfallet er klart, vil både være dårlig ressursbruk og i realiteten innebære en skinnprosses. En side ved tilliten til UNE er at også nemndmedlemmene opplever at deres deltakelse i avgjørelsesprosessen har en reell betydning, og ikke bare er en formalitet.
Et sentralt formål med personlig fremmøte er at klageren kan svare på spørsmål fra nemnda, slik at saken blir bedre opplyst. Vi ser ikke behov for at klageren bør ha en rett til personlig fremmøte etter ugyldiggjøring ut fra dette formålet. Forslag om dette er lite drøftet i høringsbrevet. Det er gjort et unntak for særlige grunner, uten at unntaket er nærmere forklart. Sammenhengen i regelverket kan tilsi at retten til å forklare seg for nemnda bør følge de vanlige reglene og bero på sakens karakter. Gjelder det for eksempel lovtolkning eller saksbehandlingsfeil, vil skriftlig behandling i forkant av et møte være tilstrekkelig for å ivareta rettssikkerheten. Dette mener vi også i tilstrekkelig grad vil ivareta hensynet til klagerens og allmennhetens tillit til UNE, som jo er et annet viktig hensyn. Et alternativ kan derfor være en uttrykkelig regel om at klageren skal få uttale seg før ny behandling i nemnd.
Når det gjelder prejudisielle avgjørelser, blir ikke UNE nødvendigvis orientert om disse. Internering og straffeforfølgning følger jo andre spor enn forvaltningssporet, og det er ingen automatisk kobling i DUF til slike avgjørelser – som heller ikke trenger å være rettskraftige. Det er uklart for UNE hvordan dette er tenkt håndhevet. Vi foreslår at departementet ser på andre muligheter. Opprettholdes forslaget, bør departementet vurdere et system som gjør at relevante prejudisielle avgjørelser som et minimum kommer UNE til kunnskap. Det er også ønskelig at vi blir involvert i sakene før de avgjøres i domstolene, slik at beslutningsgrunnlag blir best mulig. Ressursbruken ved dette bør utredes nærmere.
Uansett er det også her vanskelig for UNE å se behovet for personlig fremmøte i alle saker, jf. kommentarene ovenfor.
3. Muntlighet – etter kritikk fra Sivilombudet
Også her er forslaget personlig fremmøte med mindre særlige grunner taler mot det (§ 16-12 fjerde ledd, jf. § 16-9 annet ledd). Vi viser til synspunktene over, som også gjelder for slike situasjoner.
I tillegg vil vi påpeke at parten på langt nær har brukt like mye tid og like mange ressurser på en typisk SOM-sak som på en typisk rettssak. Et ønske om personlig fremmøte ut fra mer rimelighetsbaserte betraktninger vil da være mindre uttalt. Se s. 15 i høringsnotatet, der slike forhold er fremhevet.
4. Muntlig høring av barn
Vi støtter forslaget om retten til en saksforberedende samtale (forvaltningssamtale) eller muntlig høring i et nemndmøte der det er tegn til vesentlige interessemotsetninger mellom barn og foreldre. Situasjoner der det kan være en slik motsetning mellom barnet og bare én forelder er ikke nevnt. Det bør omtales.
Departementet har foreslått et tillegg til uf. § 16-12 annet ledd a om at det som hovedregel også skal gis rett til personlig fremmøte i nemndsaker der UDI allerede har truffet vedtak om en tidsbegrenset tillatelse til enslige mindreårige etter uf. § 8-8 (§ 16-12 annet ledd bokstav a). En slik endring vil nok ha liten praktisk betydning. Ved at dette er en «hovedregel», og knyttet opp til en konkret beslutning om nemndbehandling, kan UNE håndtere også denne porteføljen med nødvendig fleksibilitet.
5. Fritt rettsråd
Vi støtter forslaget om rett til fritt rettsråd for barn som tilbys saksforberedende samtale i UNE. Det vil være en styrke for barnet og for familien, men også for UNEs beslutningstakere. I noen saker der familien/barnet allerede har en advokat, kan tre timer være tilstrekkelig. Vi ønsker imidlertid å ha mulighet til å anbefale eller beslutte mer omfattende rettsråd. Dette kan særlig være aktuelt der det kan være (vesentlige) interessemotsetninger mellom barn og foreldre: En ny advokat forutsettes å sette seg inn i saken, snakke med barnet – om nødvendig ved hjelp av tolk – og å være til stede under samtalen. Tre timer dekker bare en del av dette arbeidet.
Vi viser ellers til følgende synspunkter i UNEs høringssvar 20.11.2020 knyttet til Rettshjelpsutvalgets utredning, NOU 2020: 5:
Dersom det kan være interessemotsetning mellom foreldre og et barn, og vi ønsker å høre et barn direkte, skal vi oppnevne en setteverge hvis foreldre ikke skal være til stede under samtalen, se utlendingsloven § 81 fjerde ledd. Unntak gjelder hvis barnet har en annen fullmektig som er til stede. Det mest praktiske i en slik situasjon er at UNE oppnevner en advokat som kan stille på kort varsel. Løsningen etter loven synes å være at vi først må få oppnevnt en setteverge, som deretter må søke om fri rettshjelp. En langt smidigere løsning er jo at UNE (unntaksvis) kan innvilge gratis rettshjelp og sørge for en egnet advokat. Dette kan komme i tillegg til rettshjelpsmyndighetenes avgjørelsesmyndighet.
Vi støtter også forslaget om utvidet rett til fritt rettsråd for barn berørt av foreldres utvisningsvedtak. UNE mener dessuten at rettsråd også bør gis barn av utlendinger som utvises etter de bestemmelsene som er nevnt i utl. § 92 annet ledd annet punktum. Forsvarere bistår jo klageren (forelderen) i straffesaken, men ikke i en etterfølgende utvisningssak. Hensynet til barn blir ikke nødvendigvis belyst under straffesaken. UNE vil bli bedre i stand til å treffe gode vedtak og ivareta hensynet til barn ved rettshjelp også i disse sakene. Det vil dessuten kunne spare oss for enkelte saksbehandlingsskritt. En slik utvidelse er foreslått i NOU 2020: 5. Også her viser vi til høringssvaret vårt knyttet til pkt. 29.7.4:
Vi er enig i at det vil være hensiktsmessig og rettssikkerhetsmessig betryggende med gratis rettshjelp ved utvisningssaker hvor grunnlaget er straffbare forhold. Også her vil det for UNE være en fordel med advokatbistand, slik at saksbehandlingen blir smidig og utvisningssaken godt opplyst. Vi kan ikke se noen grunner til at gratis rettshjelp bør forbeholdes saker om utvisning for brudd på utlendingsloven, som i dag. Begge utvisningsgrunnlag kan for eksempel være like inngripende overfor berørte barn.
6. Kontradiksjon og innsynsrett i UNE
Forslaget til ny § 16-15 første ledd om retten til innsyn i saksfremstillingen i merknader som er utarbeidet til et nemndmøte, er i tråd med vårt interne regelverk. UNE vil etter gjeldende rutine - og slik bestemmelsen er foreslått utformet - ikke rutinemessig sørge for innsyn gjennom aktive handlinger, men vil (som hovedregel) gi innsyn på forespørsel.
Når det gjelder forslaget knyttet til Landinfos rapporter eller vurderinger, er vi mer betenkt. En ev. bestemmelse bør uansett klargjøres.
Det er ikke alltid klart hva som blir gjort «i anledning den konkrete saken». Som kjent gir Landinfo bare ren landinformasjon av ulik detaljeringsgrad. En forespørsel som direkte er knyttet opp mot en sak, f.eks. en spesiell hendelse et lite sted, vil være et saksdokument og bli journalført på saken i DUF. Da vil parten ha innsynsrett og det gir mening å pålegge UNE en foreleggelsesplikt om svaret får betydning for sakens utfall. Men noen forespørsler og noen svar er så vidt generelle at de ikke regnes som saksdokumenter, selv om foranledningen er en bestemt sak. Her er det ikke noen rene linjer og klare skiller. Noen forespørsler kan f.eks. gi bakgrunnsinformasjon om et saksforhold, mens spørsmålene fra UNE og svarene fra Landinfo er generelle. Dette gjør det krevende med en klar regulering. Forbeholdet «som hovedregel» er i alle fall fornuftig.
Vi er ikke kjent med at det generelt er manglende tillit til UNE rundt bruken av Landinfo-dokumenter. De fleste landrapportene vi bygger på, blir publisert eller lenket til på våre nettsider. I nemndsaker har vi også innført den rutinen at parten får samme landinformasjon i forkant av møtet som nemndmedlemmene. Nemndas dokumentliste overleveres parten ved møtets begynnelse, og der er det opplistet hva slags landinformasjon som nemnda har fått – på forhånd og under nemndsamlingen. Vi tenker at disse tiltakene, sammen med de vanlige reglene om partsinnsyn, ivaretar partens behov for innsikt i UNEs avgjørelsesgrunnlag. Vi viser også til at UNE i sine begrunnelser regelmessig redegjør for sentral landinformasjon. Det bør derfor ikke være grobunn for «misforståelser om at det foregår kommunikasjon mellom UNE og Landinfo som utlendingen skulle vært orientert om», slik det står i høringsnotatet.
I alle fall mener vi at en slik grunnløs mistanke ikke tilsier den regelen som er foreslått. Den vil føre til et ekstra og ofte unødvendig saksbehandlingsskritt – UNE må aktivt fremlegge Landinfo-dokumentene for parten, slik vi gjør når vi mottar opplysninger om parten selv etter fvl. § 17 annet ledd. Men i forvaltningsloven er det en begrensning bl.a. for opplysninger som ikke har avgjørende betydning for vedtaket (annet ledd bokstav c). En uklar og i utgangspunktet ubegrenset plikt til aktivt å forelegge generell landinformasjon for parten fremstår som lite hensiktsmessig.
Bestemmelsen kan dessuten i seg selv være konfliktskapende, jf. det som er sagt over om koblingen til konkrete saker.
Hvis bestemmelsen opprettholdes, bør overskriften til § 16-15 endres.
7. Forhåndsavgrensning av tema for nemndmøtet
Vi støtter forslaget om å kunne avgrense nemndbehandlingen til de temaene det er vesentlige tvilsspørsmål rundt, altså til tvil om forhold av betydning for sakens utfall (uf. § 16-11). Vi er også enige i forslaget om å informere utlendingen om avgrensningen der vedkommende skal møte og avgi forklaring.
Bestemmelsen bør imidlertid ha en noe annen ordlyd; det bør i alle fall ikke stå «vesentlig tvil» i første ledd. Det er også nokså kunstig å ha en regel (som vi har i dag) om at et nemndmøte skal behandle (og avgjøre) en sak. Nemnda bør være subjektet, ikke selve møtet. Vi foreslår i stedet følgende formulering i 1. ledd: Nemndlederen kan beslutte at nemnda bare skal avgjøre de forholdene i saken som det er knyttet vesentlige tvilsspørsmål til. Behandlingen i møtet skal da i utgangspunktet begrenses til disse forholdene. Det kan være en fordel å presisere at nemnda fortsatt kan behandle saken i sin helhet hvis det f.eks. kommer frem nye opplysninger i møtet. Dette kan gjerne skje i et ikrafttredelsesrundskriv.
I fjerde ledd bør det ikke stå at utlendingen skal informeres om «hvilke spørsmål … som skal behandles i møtet». Dette kan misforstås, og tilsvarende formulering i våre interne retningslinjer blir misforstått til å gjelde konkrete spørsmål fra nemnda. Det bør holde med «hvilke temaer» som skal behandles eller en lignende formulering. Det samme gjelder for femte ledd. Der kan det f.eks. stå: Ved avgjørelsen av saken skal det tydelig fremgå hvilke spørsmål som er avgjort av nemnda, og hvilke spørsmål som er avgjort av nemndlederen.
8. Andre kommentarer
Det er Stortinget og regjeringen som avgjør hvordan klageordningen skal være, reglene om avgjørelsesform i UNE og vilkårene for oppholdstillatelse i Norge mv. UNE forholder seg til de lov- og forskriftsregler som gjelder og foreslår ikke endringer i disse.
Vi vil som innspill til samfunnsdebatten likevel peke på følgende:
- Dersom lovgiver ønsker at flere saker bør bli avgjort av en nemnd, kan det gis bestemmelser med andre kriterier for nemndbehandling enn de som gjelder i dag.
- Dersom lovgiver ønsker at saksbehandlingen i UNE bør endres, kan Stortinget eller regjeringen også endre reglene her.
Vi viser til en nylig publisert artikkel på vårt nettsted hvor vi har utdypet hva UNE og UNEs direktør har ansvar for og hva som er et ansvar for lov- og forskriftsgiver.
Med hilsen
Marianne Jakobsen
direktør
Saksbehandler: Camilla Wohl Sem
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.