Ad høringsbrev om effektivisering av regelverket for bortvisning av tredjelandsborgere (ikke EØS-borgere) i forbindelse med asylsaksbehandling

Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 25.01.2018 med vedlagt høringsnotat.

Etter UNEs oppfatning er det et klart behov for forenkling og effektivisering av regelverket for bortvisning. Diskusjoner i UNE de siste 15 årene viser at regelverket er vanskelig tilgjengelig og tidkrevende å vurdere, og det byr på utfordringer med tanke på en konsekvent praktisering. 

Se de konkrete kommentarene til forslaget nedenfor.

Ad 4. Departementets forslag

4.1 Ny hjemmel for bortvisning i utlendingsloven § 17

For å effektivisere saksbehandlingen foreslår departementet, jf. punkt 4.1 nest siste avsnitt, «[…] én felles bortvisningshjemmel i et nytt ledd i utlendingsloven § 17 for alle saker hvor en utlending har fått avslag på søknad om beskyttelse etter § 28, og opphold på humanitært grunnlag etter § 38. Den nye bestemmelsen bør fastsette at det i disse sakene «skal» fattes vedtak slik det i dag står i utlendingsforskriften § 5-3, i motsetning til hjemmelen i lovens § 17 hvor det står «kan». Dagens § 5-3 i forskriften kan samtidig oppheves.»

Ifølge punkt 4.1 siste avsnitt vil endringene «[…] medføre at flere personer enn i dag vil få et bortvisningsvedtak samtidig med vedtak om avslag på søknad om beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag. Departementet vil imidlertid presisere at vurderingene som skal gjøres i forbindelse med behandlingen av søknadene om beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag, fortsatt vil være de samme som i dag.»

Til dette har vi følgende kommentarer:

Et såkalt forlat-vedtak er et følgevedtak (tilleggsvedtak) som beskriver konsekvensen av vedtaket, men det hender at utlendingen har uavklarte eller ukjente oppholdsgrunnlag. Et eksempel på dette er at utlendingen har fremmet en søknad om familiegjenforening (i en periode han hadde lovlig opphold), mens UDI ikke (ennå) har tatt stilling til om han får oppholde seg i riket i påvente av behandlingen av søknaden.

Utlendingen kan også ha oppholdsgrunnlag i andre Schengenland. Hvis utlendingen har oppholdstillatelse eller annet grunnlag for opphold i et annet Schengenland, fastsetter utlendingsforskriften § 17-14 a et unntak fra den plikten til å forlate riket som ellers følger av vedtaket. Denne forskriftshjemmelen knytter seg til utl § 90 sjette ledd, som ikke vil gjøre seg gjeldende for personer som er bortvist (for disse gjelder utl § 90 første ledd).

Dagens praksis er i vesentlig grad tidsbesparende for UNE. Det gjeldende regelverket gjør at UNE kan beskrive konsekvensen av vedtaket uten å utrede om utlendingen har andre (tålte) oppholdsgrunnlag utover det som omfattes av klagen.

Det er viktig at regelverket etter den foreslåtte endringen gir samme rom for fleksibilitet som nå i måten forlat-plikten praktiseres på, men det kan synes som den foreslåtte ordlyden i § 17 nytt annet ledd i mindre grad åpner for samme fleksibilitet som i dag. Hvis den foreslåtte endringen innebærer at UNE må etterspørre informasjon om alternative oppholdsgrunnlag forut for vedtak, eventuelt fatte etterfølgende vedtak når andre grunnlag er avklart, vil saksbehandlingen bli mindre effektiv enn i dag.

Videre ser vi grunn til å peke på følgende, selv om endringer i utl § 90 ikke er en del av høringsforslaget:

Ifølge tredje avsnitt under høringsnotatet punkt 1 Innledning er forslaget (til en felles bortvisningshjemmel i et nytt ledd i utl § 17) ikke ment å endre praksis knyttet til blant annet adgangen til å gjøre unntak fra utreisefrist etter utlendingsloven (utl) § 90 sjette ledd. Men vi ser grunn til å peke på at iverksetting av vedtak om bortvisning reguleres av utl § 90 første ledd, som sier at alle vedtak om bortvisning av utlendinger som ikke har oppholdstillatelse eller oppholdsrett mv. kan iverksettes straks.

Dermed vil slik vi forstår det utlendinger som har fått avslag på sin søknad om beskyttelse ikke lenger få fastsatt en frist for utreise. Vi antar at dette i tilfelle ikke er en tilsiktet følge av forslaget. For at utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse fortsatt skal få fastsatt utreisefrist er det behov for endringer også i utl § 90 første ledd.

4.2 Øvrige endringer

4.2.1 Rett til å ta arbeid

Bakgrunnen for forslaget om å ta inn en tidsbegrensning i utl § 94 er å unngå at retten til arbeid i sin helhet fjernes for alle asylsøkere, når utf § 5-3 fjernes. UNE har ingen kommentarer til de foreslåtte endringene.

4.2.2 Anmerkning i reisedokument

Departementet har bedt om innspill på om en fjerning av bestemmelsen om anmerkning i reisedokumentet vil kunne få noen særlig tungtveiende konsekvenser for høringsinstansene. For UNE vil dette trolig ikke ha noen særlige konsekvenser, enn mindre særlig tungtveiende konsekvenser. Alle vedtak om bortvisning vil gjenspeiles i Datasystemet for utlendings- og flyktningesaker (DUF) og er tilgjengelig i saksbehandlingen. Det vil derfor gi liten tilleggsinformasjon om vedtak om bortvisning også fremgår av passet. Etter vår vurdering vil dermed ikke en slik endring få særlig betydning for UNEs arbeid.

Ad 6. Forslag til lov- og forskriftsendringer

6.1 Forslag til endringer i utlendingsloven

Innplasseringen av den nye bortvisningshjemmelen

Departementet har foreslått å plassere den nye hjemmelen i et nytt annet ledd i utl § 17. Vi mener det fremstår som en bedre lovteknisk løsning hvis den nye bortvisningshjemmelen innleder utlendingsloven § 17 som et nytt første ledd. Dette vil i tilfelle føre til en bedre oppbygging av paragrafen:

For det første vil en slik plassering innebære at regelen med den største praktiske betydningen kommer først i paragrafen. Dette er en «skal-regel» som gjelder flere tusen vedtak etter loven hvert år. I forlengelsen av dette foreslår vi at dagens «kan-regel» blir til et nytt annet ledd. Denne kan-regelen detaljerer andre tilfeller hvor bortvisning kan besluttes. Disse tilfellene er også tallmessig langt færre.

For det andre vil en slik oppbygging av paragrafen innebære at den som skal anvende loven ikke kommer i tvil om hjemlene må vurderes kronologisk. Dersom lovanvenderen først må ta stilling til dagens § 17 første ledd bokstav a til l, vil ikke lovendringen innebære noen tidsbesparelse.  Hvis den nye bestemmelsen settes inn som et nytt første ledd vil den nevnte utilsiktede konsekvensen av endringen unngås.

Unntaksbestemmelsen i dagens § 17 annet ledd i lys av forslaget til ny bestemmelse

Dagens § 17 annet ledd fastsetter at en utlending som er født i riket og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her ikke kan bortvises. Det samme gjelder utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse, og nordiske borgere som er bosatt i riket. Bestemmelsen er videreført fra tidligere lov.

Lovgivers vurderinger av (videreføring av) unntaket fra bortvisningsadgangen for utlendinger som er født i riket og har hatt fast bopel her uavbrutt fremgår av Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) på s. 276 (av hensyn til helheten tar vi også med avsnittet før det som gjelder den kategorien):

«Departementet støtter forslaget til § 17 tredje ledd om at utlending som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse og nordisk borger som er bosatt i riket, ikke skal kunne bortvises. I slike tilfeller er utvisning den aktuelle reaksjonsformen.

Det kan tenkes tilfeller hvor en utlending er født i riket og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, uten at vedkommende har oppholdstillatelse. Dette vil for eksempel kunne være situasjonen for barn som er født i riket av foreldre som er asylsøkere, eller barn som er født i riket og som har hatt oppholdstillatelse sammen med foreldre med studietillatelse eller annen midlertidig tillatelse som er utløpt. I slike tilfeller skal selvsagt utlendingen kunne pålegges å forlate riket, og eventuelt uttransporteres. Departementet anser imidlertid ikke at det av den grunn bør innføres noen hjemmel for å fatte formelt vedtak om bortvisning i slike saker. For det første er det unødvendig med et bortvisningsvedtak i disse sakene for å pålegge utlendingen å forlate riket, idet barn må forutsettes å følge sine foreldre, og for det andre er det liten grunn til å innføre en ordning med negative reaksjoner i disse sakene hvor utlendingen så godt som alltid vil være barn. Mens utvalget har plassert bestemmelsen om at det ikke skal bortvises i disse sakene i § 81 om forholdsmessighetsvurderingen, har departementet valgt å innarbeide bestemmelsen i bortvisningsbestemmelsen, jf. departementets lovutkast § 17 annet ledd.»

De siterte uttalelsene fra forarbeidene tilsier at en utlending født i riket, selv om vedkommende har hatt fast bopel her uavbrutt siden, ikke har et behov for vern mot bortvisning på samme måte som en utlending med oppholdstillatelse mv. En utlending som ikke er nordisk borger og ikke har oppholdstillatelse, hva enten den er utløpt, tilbakekalt eller en fornyelsessøknad er endelig avslått, har uansett utreiseplikt og bortvisningen endrer ikke rettstilstanden for vedkommende. Vi viser ellers til det siterte fra forarbeidene ovenfor.

Enhver utlending på grensen eller i riket har rett til å fremme søknad om beskyttelse.  Når alle utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse uten unntak skal bortvises, vil bortvisningen være en konsekvens av at søknaden ikke førte frem og ikke noe mer enn det. Vi antar derfor at hensynene nevnt i det siterte fra forarbeidene ikke vil gjøre seg gjeldende i samme grad som nå etter den foreslåtte lovendringen.

Dersom også første punktum beholdes uendret i nytt tredje ledd, slik departementet legger opp til, vil det medføre at det foreslåtte regelverket ikke kan erstatte dagens bruk av forlat-vedtak etter utl § 55. Det er svært mange barnefamilier som søker beskyttelse, og mange får barn under saksbehandlingen. Dersom den enkelte lovanvender skal måtte gjøre særegne registreringer for barn avhengig av om de er født i Norge vil dette kunne medføre at mye av den tilsiktede effektiviseringsgevinsten bortfaller.

Det kan tenkes ulike mulige måter å løse dette på.

En mulighet er å stryke første punktum i sin helhet, slik at ordlyden i unntaksbestemmelsen f.eks. blir slik:

«En utlending som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse kan ikke bortvises. Det samme gjelder nordiske borgere bosatt i riket.»

Et alternativ til en slik endring kan være å begrense det utvidede vernet mot bortvisning for denne gruppen til den delen av utl § 17 som gjelder for alle utlendinger, slik at nytt tredje ledd f.eks. får følgende ordlyd:

«En utlending som er født i riket, og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her, kan ikke bortvises etter [gjeldende § 17 første ledd]. Videre kan utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse, og nordiske borgere bosatt i riket, ikke bortvises.»

Vi viser her også til at den nye felles bortvisningshjemmelen, jf. høringsnotatet punkt 1 Innledning tredje avsnitt «[…]» gjøres uavhengig av hvor lenge vedkommende har oppholdt seg i landet og hvilke dokumenter utlendingen har». Dette mener vi taler for at en utlending som er født i riket bør kunne bortvises, i hvert fall etter den nye bortvisningshjemmelen, så lenge vedkommende ikke har oppholdstillatelse mv.

Men spørsmålet om helt eller delvis å fjerne det utvidede vernet mot bortvisning for utlendinger som er født i riket og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, vil til syvende og sist bero på en rettspolitisk vurdering som UNE ikke finner det naturlig å gå nærmere inn på. 

6.2 Forslag til endringer i utlendingsforskriften

Sett i lys av forslagene til endringer i loven har UNE ikke kommentarer verken til den foreslåtte opphevingen av utf §§ 5-3 og 5-4 eller forslaget til nytt annet ledd i utf § 17-16.

Ad 5. Administrative og økonomiske konsekvenser

Som indikert innledningsvis mener vi det er behov for å gjennomgå og forenkle regelverket om bortvisning. En forenkling vil være tidsbesparende og gjøre saksbehandlingen enklere. Vedtaksinstansene gjør i dag en del feilregistreringer knyttet til følgevedtaket om bortvisning, slik at registreringen i DUF og begrunnelsen i vedtaket da ikke stemmer overens. Bortvisning kan være begrunnet i vedtaket, men registreringen i datasystemet gjøres med hjemmel i utl § 55 og vice versa. Det forekommer også at forlat-vedtak etter utl § 55 brukes selv om vilkårene for bortvisning er til stede. Det er derfor et klart behov for forenkling av dette regelverket. En forenkling av regelverket vil medføre at det blir mer praktikabelt og brukervennlig, og innebære en klar forbedring.

I den grad UNE fatter vedtak om bortvisning i de tilfeller hvor UDI allerede har gjort det vil UNE potensielt bruke noe ekstra tid til registrering av tilleggsvedtak, men dette vil utgjøre en veldig liten del av total tidsbruken i den enkelte sak og totalt sett.

Vi tar forbehold med hensyn til om UNE vil kunne se de samme tidsbesparelsene ved vedtaksregistrering som UDI har forespeilet i sitt forslag. 

Videre viser vi til det vi har sagt under punktene ovenfor om betydningen for saksbehandlingen mv. 

Som ved alle regelendringer vil UNE måtte påregne noe arbeid med regel og vilkårsoppsett i OVAK, men vil gjøre dette i samarbeid med UDI. Videre kan UNE få noe arbeid med potensielle vilkårstekster.

Med hilsen

Jan Olav Barstad
fungerende seksjonssjef           


Trond Øystein Vetleseter
seniorrådgiver