Betydningen av statsløshet ved søknad om beskyttelse (asyl)

By Ketil Larsen, avdelingsdirektør

Denne artikkelen beskriver hvilken betydning statsløshet kan ha for en søknad om beskyttelse (asyl).

De fleste som søker om beskyttelse i Norge, er statsborgere av et annet land. Enkelte er statsborgere av to eller flere land. Noen er imidlertid statsløse.

Gjennom årene har blant annet en del statsløse palestinere søkt om oppholdstillatelse eller beskyttelse i Norge. Utlendingsdirektoratet (UDI) som førsteinstans eller Utlendingsnemnda (UNE) som klageorgan vurderer da om statsløsheten har betydning for søknaden. Det kan også bli spørsmål om hvilket land den statsløse kan bli returnert til, dersom søknaden blir avslått.

Både for statsborgere og statsløse kan retur være aktuelt til et land personen ikke er borger av. Det kan for eksempel være fordi personen har oppholdstillatelse der, eller fordi internasjonale avtaler eller praksis tilsier at et annet land bør behandle asylsøknaden.

Det hender at myndighetene i et land nekter å motta egne borgere eller krever at hjemreise skjer frivillig. Den samme begrensningen kan gjelde statsløse som har forlatt et land de tidligere hadde lovlig opphold i. Se mer om denne problemstillingen nedenfor.

Norge har sluttet seg til to internasjonale konvensjoner som gjelder statsløse:

• FN-konvensjonen av 1954 «Om statsløses stilling»
• FN-konvensjonen av 1961 «Om begrensning av statsløshet»

Disse konvensjonene gir ikke rettigheter til enkeltpersoner, men innebærer at Norge og andre land må følge opp konvensjonene i egen lovgivning.

Hvem er statsborgere?

Statsborgerskap er det rettslige båndet mellom en person og en stat, og innebærer at personen både har rettigheter og plikter overfor statsborgerlandet.

Det er lovgivningen i det enkelte land som avgjør hvem som er eller kan bli statsborgere av landet, og når noen kan miste et statsborgerskap.

Ulike land har ulike regler for hvem som er eller kan bli statsborgere, for eksempel ved:

• Å være født på landets territorium.
• Å være født av borgere av landet.
• Å ha blitt adoptert av borgere av landet.
• Å ha inngått ekteskap med en borger av landet.
• Å oppfylle andre vilkår, for eksempel å ha bodd en viss tid i landet.

Det er også ulike regler for hva som skal til for å miste et statsborgerskap. For eksempel godtar ikke alle land dobbelt statsborgerskap. Verdenshistorien har dessuten noen eksempler på at land har gått i oppløsning og blitt erstattet av nye land eller sammenslåtte land. Det kan da bli spørsmål om hvem som er borger av hvilket land, eller om noen har blitt statsløse.

Noen statsløse verken er eller har vært borgere av noe land, for eksempel statsløse palestinere og biduner fra Midtøsten. Etter at Norge anerkjente Palestina som egen stat blir noen palestinere regnet som borgere av det landet.

Utlendingens hjemland

Normalt vil utlendingens hjemland være landet utlendingen er statsborger av. Men noen ganger kan et annet land være hjemland.

Utgangspunktet er at asylsøknaden blir vurdert mot hjemlandet eller et tidligere oppholdsland når utlendingen kan returnere dit.

Om utlendingen tidligere var statsborger av et land, men senere har endret statsborgerskap, blir det spørsmål om det tidligere statsborgerlandet fortsatt kan regnes som hjemland. Dette avhenger av konkrete vurderinger. Se et eksempel i en dom fra Borgarting lagmannsrett fra 2019. 

Det har skjedd at utlendingen har endret sitt statsborgerskap i forkant av en asylsøknad og begrunnet søknaden med at det er utrygt å oppholde seg i det nye statsborgerlandet. Flertallet i en Høyesterettsdom fra 2020 mente at flyktningkonvensjonen må forstås slik at den inneholder et forbehold mot misbruk. Reservasjonen innebærer at dersom formålet med et nytt statsborgerskap var å øke muligheten til å få innvilget asyl, vil ikke nødvendigvis statsborgerskapet på vedtakstidspunktet være avgjørende.

Det har også hendt at asylsøkeren har oppgitt å ha frasagt seg statsborgerskapet i hjemlandet, og derfor ikke lenger kan reise tilbake dit. UNE vurderer da både om det er sannsynlig at utlendingen nå er statsløs, og om det likevel er mulig for utlendingen å returnere til sitt tidligere hjemland.

I noen tilfeller kan det tross landets lovgivning være usikkert om en person blir betraktet som statsborger av landets myndigheter. Korrupsjon eller myndighetsmisbruk kan føre til at loven ikke alltid blir fulgt. Et statsborgerskap kan være kjøpt i strid med lovens vilkår – eller noen som fyller lovens vilkår kan likevel ha blitt nektet eller fratatt statsborgerskapet.

Når det gjelder statsborgerstatusen, vil UNE normalt forholde seg til formelle statsborgerskap. Men i spørsmålet om hvilket land en retur kan bli vurdert til, kan som nevnt også et tidligere hjemland/statsborgerland være aktuelt. Videre er det relevant hvilken livssituasjon personen vil møte i sitt nåværende statsborgerland eller tidligere hjemland, og hvordan landets myndigheter opptrer i praksis, se punkt nedenfor om betydningen av statsløshet i enkeltsaker.

Bevis og dokumentasjonskrav

Om personen er statsborger av et land eller er statsløs, er en del av personens identitet. Beviskravet om personens oppgitte identitet er om den er sannsynlig. Det gjelder også i asylsaker.

Etter utlendingsloven plikter utlendingen å gi opplysninger om og dokumentere sin identitet, se blant annet utlendingsloven § 83 og utlendingsforskriften § 17-7 og § 8-12. Utlendingen må bidra til å klargjøre sin identitet, blant annet ved å legge fram pass eller andre identitetsdokumenter. Kravet gjelder også i asylsaker, men en utlending som søker om beskyttelse kan ikke bli pålagt å kontakte hjemlandets myndigheter dersom det kan komme i konflikt med et behov for beskyttelse, se utlendingsforskriften § 17-7 annet ledd.

For å avgjøre om en asylsøker har vern mot retur, kan det være tilstrekkelig at opplysningene søkeren viser til fremstår som noenlunde sannsynlige, dersom de er relevante for beskyttelsesvurderingen. Det er fordi det kan være vanskelig for en asylsøker å føre bevis for tidligere hendelser i hjemlandet. Videre har norske myndigheter et folkerettslig ansvar for at dem som blir pålagt å returnere ikke risikerer forfølgelse. Derfor bruker vi en romslig tvilsmargin i asylsaker. I utgangspunktet vil også tvil om statsborgerskapet komme søkeren til gode, dersom det har betydning for beskyttelsesbehovet. En slik lavere bevisterskel er aktuelt når UNE vurderer en eventuell retur til det land/område søkeren påberoper et beskyttelsesbehov. Den senkede bevisterskelen gjelder når saken først er forsøkt opplyst så godt som mulig (se forvaltningsloven § 17) , og reduserer ikke kravet til en forsvarlig saksbehandling.

UNE kan ikke uten videre legge til grunn at en person som hevder å være statsløs faktisk er det. Vi må gjøre en vurdering basert på alle bevisene i saken. Det kan blant annet være personens forklaring, informasjon om statsborgerlovgivingen og -praksis i det aktuelle landet og eventuell dokumentasjon. I noen tilfeller kan norske myndigheter gjøre undersøkelser om identiteten i det landet personen oppgir å komme fra, så lenge dette ikke kommer i konflikt med beskyttelsesbehovet.

Se mer om beviskrav og bevisvurderinger i denne artikkelen: Bevisvurderinger i utlendingssaker – Utlendingsnemnda (UNE).

Betydningen av statsløshet i enkeltsaker

Å være statsløs betyr ikke i seg selv at personen er flyktning, eller at vilkårene for opphold etter utlendingsloven § 38 på grunn av sterke menneskelige hensyn er oppfylt.

UNE må derfor vurdere konkret om en statsløshet har betydning for:

• Om vilkårene for beskyttelse eller oppholdstillatelse er oppfylt?
• Om søkeren kan returnere til hjemlandet eller et tidligere oppholdsland?

De samme spørsmålene kan reise seg for en som er borger av et land dersom hjemlandets myndigheter i praksis begrenser personens statsborgerlige rettigheter etter lovgivningen.

Det kan være nyttig å identifisere tidlig i saksbehandlingen om asylsøkeren er statsløs, hvilket land søknaden skal vurderes mot og om søkeren har returmulighet dit. Se videre redegjørelsen under.

Oppfyller en statsløs eller en som er i en sammenliknbar situasjon vilkårene for beskyttelse eller oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn?

UNE vurderer om statsløse oppfyller vilkårene for flyktningstatus ved retur til sitt vanlige oppholdsland. Se flyktningkonvensjonen art. 1 A (2) og Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 74 om at statsløse som befinner seg utenfor sitt vanlige bopelsland kan ha rett til anerkjennelse som flyktning om de risikerer forfølgelse ved retur.

I flyktningkonvensjonen art. 1D står det at konvensjonen ikke skal brukes for personer som nyter beskyttelse eller bistand fra andre organer eller institusjoner under de Forente Nasjoner enn de Forente Nasjoners Høykommissær for Flyktninger. Bestemmelsen gjelder i praksis palestinere, også statsløse, under mandatet til UNRWA (The United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East).

Se i denne artikkelen om hvem som har rett til vern som flyktning: Retten til vern som flyktning – Utlendingsnemnda (UNE)

Se mer i denne artikkelen om oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38: Oppholdstillatelse på humanitært grunnlag - Utlendingsnemnda (UNE)

Retursituasjonen kan ha betydning. Et eksempel er at personen er fratatt statsborgerskapet eller i hjemlandet blir behandlet som en statsløs som følge av en av konvensjonsgrunnene i flyktningkonvensjonen, se utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. UNE vurderer da virkningen av en slik reaksjon, og om den i kombinasjon med andre faktorer når opp til terskelen for forfølgelse, se utlendingsloven § 29.

Tilsvarende vil eventuelle begrensninger i livsmulighetene i hjemlandet/bopelslandet være et relevant moment i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn, se utlendingsloven § 38. Det kan for eksempel være dersom utlendingen blir nektet tilgang til nødvendige helsetjenester, eller ikke har mulighet til arbeid eller bolig, eller om barn ikke får et skoletilbud. Slike belastninger vil inngå i en helhetsvurdering etter utlendingsloven § 38, men kan også være relevante når UNE vurderer om vilkårene for asyl er oppfylt.

UNE må vurdere betydningen av å være statsløs også for mindreårige asylsøkere eller medfølgende barn. I vurderingen av oppholdstillatelse er barnets beste et grunnleggende hensyn, se utlendingsloven § 38 tredje ledd og barnekonvensjonen art. 3. Det står videre i utlendingsloven § 38 at barn kan gis oppholdstillatelse selv om situasjonen ikke har et slikt alvor at det ville blitt innvilget oppholdstillatelse til en voksen.

Utfordringer som gjelder mange innbyggere i et land vil normalt ikke gi grunnlag for oppholdstillatelse, se utlendingsloven § 38 fjerde ledd om å legge vekt på innvandringsregulerende hensyn. Slike hensyn er særlig betydningen av en innvilgelse for andre likeartete saker ut fra prinsippet om likebehandling.

Utlendingsloven § 38 fjerde ledd viser også til respekten for lovens øvrige regler. UNE må anvende de lover og forskrifter som Stortinget og regjeringen har vedtatt. Se også utlendingsloven § 75 første ledd om at Stortinget godkjenner hovedprinsippene for reguleringen av innvandringen. Oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 er derfor mest aktuelt i spesielle tilfeller når humanitære hensyn for en tillatelse blir veid mot innvandringsregulerende hensyn. UNE gjør derfor konkrete vurderinger etter denne bestemmelsen.

Om det i praksis ikke er mulig å returnere personen til et annet land, kan UNE da gi oppholdstillatelse?

Når en asylsøker ikke fyller vilkårene for oppholdstillatelse verken som flyktning eller på humanitært grunnlag, vil søknaden bli avslått. Utlendingen plikter da å forlate Norge. I utgangspunktet må utlendingen forlate Norge frivillig, men om det ikke skjer kan politiet iverksette vedtaket med tvang.

Etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, har også statsløse en rett til å returnere til land som kan regnes som hjemland. Som regel er det mulig å returnere frivillig dersom utlendingen samarbeider om retur, for eksempel selv tar kontakt med landets myndigheter eller ved bistand via International Organization for Migration (IOM).

En tvangsmessig retur forutsetter at politiet har et land å returnere utlendingen til. Som regel vil det kreve at utlendingens identitet og landtilhørighet er avklart. Videre må returlandet akseptere å motta vedkommende. En uavklart identitet eller om et land motsetter seg innreise for en bestemt person, må ikke bety at personen er statsløs. I en slik situasjon kan det være at ytterligere undersøkelser kan avklare identiteten, eller at myndighetene i det aktuelle landet aksepterer retur etter videre dialog.

Etter utlendingsforskriften § 8-7 kan UNE etter anmodning om omgjøring av et endelig asylavslag gi oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 når blant annet følgende vilkår er oppfylt:  

1. Det har gått tre år siden saksopprettelse uten at avslaget er iverksatt, og det er heller ikke sannsynlig at iverksettelse vil kunne la seg gjennomføre.
2. Det er ikke tvil om søkerens identitet. Som hovedregel må søkeren ha medvirket til å avklare sin identitet under perioden som asylsøker.
3. Søkeren har bidratt til å muliggjøre retur, herunder bidratt til å skaffe seg hjemlandets reisedokument.

Etter utlendingsloven § 59 kan søkerens vandel, det vil si om det foreligger en bortvisnings- eller utvisningsgrunn (for eksempel ilagt straffereaksjon), også ha betydning for om oppholdstillatelse blir gitt.

Bestemmelsen gjelder likt både for personer med eller uten statsborgerskap i et aktuelt returland. Utlendingen må først samarbeide om å få til retur. Det er først når bestrebelsene ikke fører fram at UNE kan gi oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-7 på grunn av returhindringer. Se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) punkt 7.7.

Stortinget/regjeringen har noen ganger vedtatt midlertidige amnestiliknende ordninger for personer som har blitt værende i Norge etter et avslag på oppholdstillatelse. UNE har da gitt oppholdstillatelse til dem som har vært omfattet av slike regler.

Videre har UNE en praksis om at det foreligger sterke menneskelige hensyn når barn har oppholdt seg 4 ½ år i Norge og gått 1 år på skole, se utlendingsloven § 38 og utlendingsforskriften § 8-5. Om UNE da gir oppholdstillatelse avhenger av en avveining mot innvandringsregulerende hensyn. Se mer om slike saker i denne rapporten: Varig ordning lengeværende barn.

I enkeltsaker kan det ellers komme opp problemstillinger som våre selvstendige beslutningstakere, nemndledere og nemnder, må løse konkret.