Notatet redegjør for hovedtrekkene i regelverket og praksis for behandling av saker om reisedokument for utlendinger, og er ment som en veiledning for saksbehandlingen.

Tidligere versjon av notatet er fra 15.03.2010, 2013 og 2021. Foreliggende versjon inneholder mer utfyllende informasjon og veiledning, og beskrivelsen av praksis i reisedokumentsaker er oppdatert.

Det har ikke vært noen større regelverksendringer om reisedokumentsaker siden forrige versjon av notatet. Ved forskriftsendring 30.4.2021 ble varigheten på reisedokumenter endret fra tre til fem år, jf. utlendingsforskriften (utf.) §§ 12-2 og 12-6.

Det er kun utlendinger som har/gis en oppholdstillatelse i Norge som kan få reisedokument. Begrepet «reisedokument» er fellesbetegnelsen for både reisebevis for flyktninger og utlendingspass. Reisebevis kan bare utstedes til utlendinger med flyktningstatus, mens utlendingspass kan utstedes til andre utlendinger.

Notatet baserer seg på gjeldende praksis innhentet fra UNEs interne praksisoversikt (UNEpraksis). Antall behandlede saker har vært økende for hvert år fra 2021. Totalt har UNE behandlet 936 saker de siste 5 årene (2021: 140 saker, 2022: 196 saker, 2023: 289 saker, 311 saker i 2024). Fordelingen på de to hovedhjemlene var slik: Utlendingsloven
§ 64 første ledd: 367 saker, og utlendingsloven 64 annet ledd: 340 saker. De resterende
sakene fordeler seg på en rekke andre hjemler.

I notatet blir både begrepet «utlendingen» og «klageren» brukt. «Utlendingen» blir brukt der utlendinger omtales generelt, mens «klageren» blir brukt der eksempler fra UNEs praksis blir beskrevet nærmere.

Rettskilder

Lov og forskrift

  • Utlendingsloven (utl.) § 64 første ledd for reisebevis for flyktninger og § 64 annet ledd for utlendingspass
  • Utlendingsforskriften kapittel 12 for reisebevis og utlendingspass
  • Lov om pass (passloven)

Forarbeider

  • NOU 2004: 20 Ny utlendingslov
  • Ot.prp.nr. 75 (2006-2007)

Rettspraksis

Faglige veiledere og saksbehandlingsrutiner

  • UNEs faglig veileder FV-02 Vurdering og registrering av identitet
  • UNE RB-10 Identitetsvurderinger - saksbehandlingsrutiner
  • UDI 2019-001 Reisebevis for flyktninger og utlendingspass (UDI samlet seks rundskriv om reisedokumenter under ett 10.01.2019)
  • A-63/09 Rundskriv om ikrafttredelse av ny utlendingslov og ny utlendingsforskrift fra 1. januar 2010

Internasjonale kilder

  • I HR-2017-2078-A (lovdata.no) avsnitt 81 flg. er det vist til en rekke anbefalinger og handlingsplaner fra bl.a. EU, FN og Den internasjonale luftfartsorganisasjonen (ICAO): Resolusjon 1373 (2001) fra FNs sikkerhetsråd, Bangkok-deklarasjonen utstedt under FNs 11. kongress, Action plan fra EU-kommisjonen 8.12.2016, og ICAOs uttalelse fra 20104. Ifølge ICAO er det en første forutsetning at statene etablerer «evidence of the applicant's identity, i.e. this is a real identity and the applicant is in fact the claimed individual»

Bevisterskel

  • Ved utstedelse av reisedokumenter kreves alminnelig sannsynlighetsovervekt for at oppgitt identitet er riktig. Det betyr at det må være mer enn 50% sannsynlig at den oppgitte identiteten er riktig.

Formål

  • Formålet med pass og andre reisedokumenter er først og fremst å dokumentere hvem man er (sin identitet) når man er på reise i utlandet, og at andre lands myndigheter kan foreta innreisekontroll.

Historikk

  • Unntak for visse grupper

Unntak fra kravet om sannsynliggjort identitet ble gitt til UDI i GI-11/2010 Instruks om krav til sannsynliggjort identitet ved fornyelse av reisedokument fra Justisdepartementet (regjeringen.no). Her heter det:

«I de tilfellene der utlendingen fikk innvilget reisedokument på 1990- og tidlig på 2000-tallet, til tross for at utlendingsmyndighetene kjente til de forholdene som tilsa at identitet ikke var sannsynliggjort, skal ikke adgangen til å nekte fornyelse av reisedokument benyttes med mindre særlige forhold tilsier det. Det kan eksempelvis
være aktuelt å nekte fornyelse dersom utlendingens statsborgerskap ikke er sannsynliggjort.»

Somalia

Instruksen gjelder ikke (lenger) for borgere av Somalia som har søkt om fornyelse av utlendingspass etter 1. august 2018. Før denne datoen ble utlendingspass gitt til denne gruppen etter unntaksregelen i § 12-5 fjerde ledd fordi hjemlandets myndigheter ikke kunne gi dem pass som gyldige for innreise til Norge, se pkt. 3.4 over. Ettersom norske myndigheter nå anerkjenner somaliske pass, er vilkårene for fornyelse ikke lenger oppfylt.

2. Vilkår for utstedelse av reisebevis for flyktninger

En utlending som får beskyttelse og status som flyktning, har rett til reisebevis for flyktninger med mindre «særlige grunner» (spesielle grunner) taler mot det, jf. utl. § 64 første ledd.

En søknad om beskyttelse anses som en søknad om reisebevis for flyktning, jf. utf. § 17-21 første ledd annet punktum. Når UNE kommer til at klageren har rett til tillatelse etter utl. § 28 annet ledd, tar UDI som førsteinstans stilling til om reisebevis skal utstedes.

Det kan søkes om reisebevis for flyktning uten at det er søkt om beskyttelse (avledet flyktningstatus). Etter utl. § 28 sjette ledd har flyktningens barn, ektefelle eller samboer også rett til oppholdstillatelse som flyktning. Dette er blant annet aktuelt for personer som har fått en tillatelse i familieinnvandring, men som fyller vilkårene for avledet
status etter utl. § 28 sjette ledd. Se UDIs rundskriv 2019-001 punkt 3.3 Vilkår for reisebevis for rutiner knyttet til fremsettelse av søknad, søknadsskjema mv.

Det er to ulike hjemler for å utstede reisebevis for flyktning, og begge følger av utl. § 64 første ledd. Det er første ledd første punktum som i all hovedsak kommer til anvendelse i praksis. Utl. § 64 første ledd første punktum lyder:

En utlending som får oppholdstillatelse etter § 28, skal etter søknad også gis reisebevis
for flyktninger for reiser utenfor Norge dersom ikke særlige grunner taler mot det.


Utl. § 64 første ledd følger opp forpliktelsen etter flyktningkonvensjonen (FK) art. 28. En utlending som fyller vilkårene i § 64 har krav på reisebevis. Vedtaket i klagerens asylsak vil være utgangspunktet for vurderingen av om klageren har rett til reisebevis for flyktning.

Utlendinger som fyller vilkårene for oppholdstillatelse etter utl. § 28 annet ledd har rett til reisebevis med mindre «særlige grunner» taler mot det. Det samme gjelder ved avledet flyktningstatus etter utl. § 28 sjette ledd.

Utlendinger som utelukkes fra flyktningstatus etter utl. § 31, eller unntas fra anerkjennelse som flyktning etter § 28 fjerde ledd (sur place), fyller ikke vilkårene og har ikke rett til reisebevis. Disse gruppene vil likevel kunne få utlendingspass. Se pkt. 3 om vilkår for utlendingspass.

Retten til reisebevis gjelder «dersom ikke særlige grunner taler mot det», jf. utl. § 64 første ledd. Hva som utgjør «særlige grunner» er nærmere regulert i utf. § 12-1 første ledd. Nektelsesgrunnene etter utf. § 12-1 er omtalt i pkt. 5 nedenfor. Merk at reisebevis for flyktninger også kan inndras, se pkt. 7.

I flyktningkonvensjonen art. 28 er det også gjort unntak for retten til pass. Flyktninger har rett til pass med mindre «compelling reasons of national security or public order» tilsier noe annet.

Dette var hovedtemaet i Høyesteretts dom fra 2017, se pkt. 5.1 om HR-2017-2078-A (lovdata.no). Det prinsipielle spørsmålet i saken var om det norske regelverket var forenlig med flyktningers rett til reisebevis etter flyktningkonvensjonen art. 28 når søknader om reisebevis kan avslås i saker hvor flyktningen ikke har sannsynliggjort sin identitet. Førstvoterende uttalte i avsnitt 76-79 at det må være et «generelt og grunnleggende krav at enhver som søker om reisedokument, må godtgjøre sin identitet». En slik tvil om identitet utgjør en "compelling [reason] of national security or public order" som gjør det nødvendig å nekte utstedelse av reisebevis, se avsnitt 92.

3. Vilkår for utstedelse av utlendingspass

En søknad om beskyttelse omfatter også søknad om reisebevis eller utlendingspass, jf. utf. §§ 12-11 første ledd og 17-21 første ledd annet punktum. Se UDI 2019-001 for rutiner om fremsettelse av søknad, søknadsskjema mv.

En utlending som har fått oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn etter å ha søkt beskyttelse, kan få innvilget utlendingspass.

Det er fire ulike hjemler for når utlendingspass kan utstedes i utl. § 64 annet ledd og utf. § 12-5, se pkt. 3.1 til 3.4.

3.1 Forholdet til hjemlandets myndigheter

Utl. § 64 annet ledd første punktum lyder:

En utlending som har eller gis oppholdstillatelse i riket på grunnlag av søknad om asyl,
men uten å ha fått innvilget oppholdstillatelse som flyktning, skal gis utlendingspass for
reise utenfor Norge dersom utlendingens forhold til hjemlandets myndigheter tilsier det,
og det ikke er særlige grunner som taler mot det.

For å fylle disse vilkårene for utlendingspass må klageren ha søkt om beskyttelse uten å ha fått flyktningstatus, men ha fått oppholdstillatelse på et annet grunnlag enn som flyktning etter utl. § 28. Dette gjelder typisk utlendinger som, etter å ha søkt asyl, innvilges oppholdstillatelse etter utl. § 38. Utlendinger med tillatelse etter utl. § 34 (kollektiv beskyttelse) kan også få utlendingspass etter bestemmelsen i § 64 annet ledd. Derimot vil utlendinger med oppholdstillatelse i sak om familieinnvandring ikke kunne få utlendingspass etter denne bestemmelsen, siden de ikke har søkt asyl. De kan likevel få utlendingspass etter utlendingsforskriften § 12-5 annet, tredje eller fjerde ledd, se pkt. 3.2-3.4.

Forarbeidene til både tidligere og nåværende utlendingslov sier lite om hva som ligger i formuleringen «utlendingens forhold til hjemlandets myndigheter». Dersom vilkårene i utl. § 64 annet ledd første punktum er oppfylt, har klageren krav på utlendingspass.

3.2 Utlendingens nærmeste familiemedlemmer

Utf. § 12-5 annet ledd lyder:

Utlendingspass kan også gis til utlendingens nærmeste familiemedlemmer som har eller gis oppholdstillatelse i riket, og som søker om utlendingspass og innleverer sitt pass eller annet reisedokument som vedkommende er i besittelse av.

Utf. § 12-5 annet ledd må sees i sammenheng med første ledd. Det er de nærmeste familiemedlemmene til en utlending som fyller vilkårene for utlendingspass etter utf. § 12-5 første ledd som kan få utlendingspass etter § 12-5 annet ledd, jf. formuleringen utlendingens. Det nærmeste familiemedlemmet må selv ha oppholdstillatelse, og må
levere inn sitt eget pass eller annet reisedokument.

Nærmeste familiemedlem er ektefelle, samboer og barn, se utf. § 9-6 og utl. §§ 40-42. Det er kun ektefelle, samboer og barn til en utlending som har utlendingspass, som selv kan få utlendingspass avledet fra utlendingen. Det går ikke motsatt vei; foreldre kan ikke avlede utlendingspass fra barna sine. Det samme gjelder for søsken. Barn/søsken
kan derfor ha utlendingspass av ulike årsaker uten at foreldre/søsken har eller får det.

3.3 Kan ikke få pass/reisedokument fra hjemlandet eller annet land

Utf. § 12-5 tredje ledd lyder:
For øvrig kan utlendingspass etter søknad gis til en utlending som har eller gis oppholdstillatelse i riket, men som ikke kan skaffe seg pass eller annet reisedokument fra sitt hjemland eller annet land, og som dokumenterer at vedkommende forgjeves har søkt om slikt pass eller annet reisedokument.

En stat er ansvarlig for å utstede reisedokument til sine egne borgere, og utlendinger skal derfor som utgangspunkt få pass fra sitt hjemland. I tilfeller hvor utlendingen ikke får pass fra hjemlandet og står uten mulighet til å reise, kan norske myndigheter avhjelpe situasjonen. Kontrollhensyn tilsier imidlertid at utlendingen dokumenterer at
vedkommende har søkt om pass uten å ha fått det, og at utlendingen ikke rår over årsaken (forhold utenfor utlendingens kontroll).

En dom fra Borgarting lagmannsrett (LB-2009-29465) underbygger at det kan stilles krav til dokumentasjon, også når det er lite sannsynlig at klageren vil få pass. Dommen tilsier likevel at det ikke kan stilles et absolutt krav om at det må fremskaffes skriftlig dokumentasjon. Kontrollhensyn tilsier imidlertid at det kreves dokumentasjon. Det vises
her til at lagmannsretten ikke fant det urimelig at klageren søkte om pass fra hjemlandet, selv om det var lite trolig at hun ville få dette. Klageren måtte gjøre det som var mulig. Oslo tingretts dom 28.2.2013 tilsier at det kan være tilstrekkelig med sannsynligjøring av at det forgjeves er søkt.

Det er hjemlandets myndigheter som står nærmest til å avklare identiteten og eventuelt fremskaffe bakgrunnsdokumenter for klageren. Det kan være ulike årsaker til at hjemlandets myndigheter ikke utsteder pass til ham, herunder at klageren egentlig ikke er fra det landet som oppgis som hjemland.

Det må vurderes konkret i den enkelte sak om klageren har dokumentert å ha søkt om hjemlandets pass. Utlendingsmyndighetene må se hen til hva klageren har gjort, og hvilke rutiner det enkelte land har for utstedelse av pass til sine borgere. Forvaltningen må kunne kontrollere hva som er årsaken til avslaget, og at årsaken faktisk ligger utenfor klagerens kontroll.

Ifølge UDIs retningslinjer (UDI 2019-001) skal det fremlegges dokumentasjon på at utlendingen har forsøkt å skaffe reisedokument fra sitt hjemland. Dersom utlendingen har fått avslag på søknad om hjemlandets reisedokument, skal dette dokumenteres. I tilfeller hvor utlendingen ikke kan dokumentere dette, skal politiet innhente en
forklaring fra utlendingen om hvorfor avslaget ikke er dokumentert, jf. punkt 2.4. Dette er også UNEs praksis, men vi innhenter forklaring fra utlendingen selv uten å be politiet om å gjøre det. Dersom utlendingen har fått avslag på søknad om pass fra hjemlandet fordi han eller hun ikke har lagt frem den dokumentasjon som hjemlandets myndigheter krever for å utstede pass, eller at søknaden er mangelfullt utfylt, er dette forhold som kan tilsi at søknaden avslås. Norske myndigheter ønsker ikke å utstede reisedokumenter til søkere som selv er ansvarlige for at de ikke får utstedt hjemlandets reisedokument. Dersom utlendingen selv kan fremskaffe de dokumentene som er nødvendig for å få hjemlandets pass, ligger dette innenfor utlendingens kontroll.

Etter UNEs praksis vil ikke en fremlagt kopi av søknad om pass anses som tilstrekkelig dokumentasjon. Det kreves at klageren dokumenterer (i form av gyldig kvittering eller liknende) at en søknad er sendt til ambassade, utenriksstasjon eller hjemlandets myndigheter. Klageren må i tillegg dokumentere at han har mottatt avslag på søknaden. Det er også et vilkår at avslaget ikke skyldes forhold klageren selv rår over.

Eksempler

I et eksempel fra UNEs praksis ble det anført at klageren var anerkjent som flyktning av UNHCR i Etiopia og at henvisning til å kontakte hjemlandets myndigheter ville komme i konflikt med hennes beskyttelsesbehov. UNE mente at hennes forhold til hjemlandets myndigheter ikke var slik at hun måtte få norsk utlendingspass. Hun hadde
fått oppholdstillatelse på grunn av familieinnvandring, ikke fordi hun var forfulgt av myndighetene i hjemlandet. UNE mente derfor at hun kunne ta kontakt med hjemlandets myndigheter og be om å få pass.

Det er flere saker fra UNEs praksis hvor klageren anfører å ha flyktningstatus på bakgrunn av fremleggelse av «Asylum seeker Certificate». UNEs vurdering er at slike dokumenter kun er et bevis på at klageren har søkt asyl i det aktuelle landet.

I enkelte saker er det anført at ambassaden har brukt lang tid på saksbehandlingen (opptil 2 år). UNEs praksis er at lang saksbehandlingstid ved søknad om pass ikke tillegges vekt.

I et eksempel fra UNEs praksis hadde klageren oppholdstillatelse i sak om familieinnvandring. Hun hadde flere  ganger søkt om utlendingspass. UNE mente at det ikke var dokumentert at klageren ikke kunne få hjemlandets pass, og at vilkårene derfor ikke var oppfylt. UNE festet ikke lit til forklaringen om at klageren ikke kunne skaffe de opplysningene ambassaden krevde. Det var mange år siden klageren første gang søkte om hjemlandets pass. Dette tilsa at hun i denne perioden ikke hadde gjort reelle forsøk på å fremskaffe opplysningene ambassaden krevde. UNE mente at hindringene for å få hjemlandets pass skyldtes forhold klageren hadde mulighet til å påvirke.

En vanlig anførsel i saker fra Eritrea er at utlendingen ikke kan oppsøke hjemlandets myndigheter, enten fordi de mener at de er forfulgt og/eller at de ikke ønsker å betale skatt/signere angrebrev for å få eritreisk pass. Det er fast og langvarig praksis i UNE for at slike anførsler ikke alene fører fram, og at klageren derfor får avslag på utlendingspass.

I slike saker har UNE, i sine vedtak, vist til at vi er kjent med at eritreere i utlandet kan bli pålagt å betale 2% prosent skatt til Eritrea og signere et angrebrev for å få pass. Etter fast og sikker forvaltningspraksis er imidlertid ikke disse ekstraordinære kravene noe som tilsier at utlendingspass bør utstedes. Slike krav er et forhold mellom klageren og
hjemlandets myndigheter. UNE har derfor opprettholdt UDIs avslag.

UNE mener at heller ikke anførsler om at det er umulig å få pass fra Eritrea på grunn av mangel på dokumenter og/eller ikke avtjent militærplikt er forhold som gir grunnlag for utlendingspass. I ett eksempel viste UNE til at  klageren hadde oppholdstillatelse i familieinnvandring, og ikke fordi han var forfulgt av myndighetene i hjemlandet. I et annet vedtak ble det anført at klageren ikke kunne søke om hjemlandets pass fordi hun hadde enn reell frykt og var beskyttet mot eritreiske myndigheter. UNE mente imidlertid at klagerens forhold til myndighetene i Eritrea ikke var slik at hun måtte få norsk utlendingspass. Hun hadde fått oppholdstillatelse i Norge på grunn av familieinnvandring, ikke fordi hun var forfulgt av myndighetene i hjemlandet.

To nye vedtak fra 2025 opprettholder denne praksisen. I begge sakene hadde klageren fått oppholdstillatelse på grunn av familieinnvandring og ikke på grunnlag av søknad om beskyttelse. I det ene vedtaket ble det vist til at det er en fast og sikker forvaltningspraksis at forhold som 2% skatt til Eritrea og angrebrev ikke tilsier at klageren får utlendingspass fra Norge. UNE mener at praktiske spørsmål, slik som dokumentasjonskrav og betaling av 2% skatt for konsulære tjenester, er et forhold mellom klageren og hjemlandets myndigheter. I det andre vedtaket ble det vist til at UNE mente at det ikke var «særlige grunner» som tilsier at hun kunne få utlendingspass.

3.4 «i andre tilfeller» (særlige grunner)

Utf. § 12-5 fjerde ledd lyder:
Når særlige grunner tilsier det, kan utlendingspass også utstedes i andre tilfeller. Bestemmelsen er likelydende med § 69 annet ledd annet punktum i forskriften fra 1990, og er ikke ment å ha et annet innhold. Ifølge Bunæs m.fl. var den gamle bestemmelsen vid, og hjemlet utstedelse av utlendingspass der de andre bestemmelsene ikke strakk
til. I forarbeidene er bestemmelsen omtalt som en sikkerhetsventil.

Bestemmelsen er en «kan»-bestemmelse som gjelder «i andre tilfeller» når «særlige
grunner» tilsier det. Med dette menes i andre tilfeller enn forhold omfattet av
bestemmelsens første til tredje ledd. Videre må det foreligge «særlige grunner» som
tilsier at utlendingspass utstedes. En naturlig språklig ordlydsforståelse av «særlige
grunner» er at det må være noe som skiller seg fra det normale. Selv om det skulle
foreligge slike særlige grunner, er det ikke automatikk i at utlendingspass utstedes; det
må foretas en vurdering av om det er riktig å utstede i det konkrete tilfellet, jf. «kan».
Terskelen for å utstede utlendingspass etter § 12-5 fjerde ledd er høy, idet utlendinger
som utgangspunktet skal benytte seg av sitt hjemlands reisedokument. UNE må alltid
foreta konkrete og individuelle vurderinger i hver sak. Ettersom terskelen er høy for å
utstede utlendingspass etter bestemmelsen, kreves det spesielle tilfeller som ikke vil
gjelde mange. Et eksempel kan være at utlendingen har tungtveiende behov for å foreta
en reise, og ikke vil kunne rekke å skaffe seg hjemlandets reisedokument. En slik
søknad vil normalt vurderes under søknad om enkeltreise og ikke ordinært
utlendingspass. Se flere eksempler under punkt 3.5 Utlendingspass for enkeltreiser.
I vurderingen av om det skal utstedes utlendingspass må vi se hen til formålet med
regelverket. Et hensyn er at det skal være mulig for personer å reise. På den annen side
må behovet for å reise vektes mot faren for misbruk. Hvor sterkt behov utlendingen har
for å reise og hvor stor misbruksfaren er, vil variere fra sak til sak. Utgangspunktet er at
utlendingspass ikke utstedes til utlendinger som kan få pass fra hjemlandet, og at
dokumentasjonskrav og saksbehandlingstid hos hjemlandets myndigheter er et forhold
mellom klageren og hjemlandets myndigheter.
Retningslinjer og typetilfeller for innvilgelse av utlendingspass etter utf. § 12-5 fjerde
ledd er angitt i UDI 2019-001 kap. 3.5 om ordinært utlendingspass, og i kap. 3.6 om
utlendingspass for enkeltreise. Det som står i retningslinjene er i tråd med UNEs
praksis.

Eksempler

Et eksempel fra UNEs praksis er en klage på utlendingspass hvor UNE først vurderte om vilkårene i utf. § 12-5 tredje ledd var oppfylt. Det ble vist til at klageren ikke hadde fremlagt dokumentasjon på at hun hadde søkt om pass fra etiopiske myndigheter, eller at en slik søknad var avslått. Deretter vurderte UNE om vilkårene om «særlige
grunner» i utf. § 12-4 fjerde ledd var oppfylt. UNE opprettholdt UDIs avslag. UNE viste til at dette er et snevert unntak, og at det skal helt spesielle omstendigheter til for å gi utlendingspass etter denne bestemmelsen.

I flere saker har klageren tidligere fått utlendingspass frem til han fylte 18 år. Slike vedtak har blitt begrunnet med at det foreligger særlige grunner frem til 18-årsdagen, ettersom en av, eller begge, klagerens foreldre har flyktningstatus i Norge og derfor ikke kan henvises til å oppsøke hjemlandets ambassade for å bistå barnet med å søke om pass. Dersom klageren søker om utlendingspass på nytt etter 18-årsdagen, og UDI avslår søknaden, er UNEs praksis å opprettholde avslaget. UNE viser i sin begrunnelse til at når klageren er voksen (over 18 år), vil
det ikke lenger foreligger slike særlige grunner som gjorde seg gjeldende fram til klageren fylte
18 år. Klageren kan selv oppsøke ambassaden som voksen uten medvirkning fra sine foreldre
(når han selv ikke har oppholdstillatelse som flyktning i Norge).

Et annet eksempel er et vedtak der UNE mente at klageren ikke fylte vilkårene for å få utlendingspass fordi han ikke hadde fremlagt dokumentasjon på at han hadde søkt om pass fra Syria og fått avslag, jf. utf. § 12-5 tredje ledd. UNE avslo også etter utf. § 12-5 fjerde ledd fordi det ikke forelå «særlige grunner». I vedtaket skrev UNE at man er kjent med de praktiske vanskeligheter klageren kan møte i hverdagen, for eksempel at man ikke kan få Bank-ID og førerkort uten å ha pass, men at behovet for å legitimere seg i ulike sammenhenger ikke kan være avgjørende for om klageren skal få utstedt utlendingspass når vilkårene ikke er oppfylt.

3.5. Asylanførsler i søknad om utlendingspass

UNE ser ofte asyllignende anførsler i reisedokumentsakene, også fra utlendinger som har oppholdstillatelse i Norge uten flyktningstatus. En søknad om utlendingspass er ikke en søknad om asyl/beskyttelse, og UNE skal ikke foreta en vurdering av beskyttelsesbehov ved søknader om utlendingspass.

På bakgrunn av at UDI mottok flere asylsøknader fra personer som allerede har oppholdstillatelse i Norge, kom  departementet 09.09.2022 med instruks til UDI (GI-15/2022). Departementet instruerer UDI om at de skal vurdere om det foreligger en fremtidig fare for forfølgelse eller overgrep ved tolkningen av om en asylsøker fyller vilkårene for beskyttelse etter utl. § 28 første ledd bokstav a og b. Dersom søkeren har en permanent oppholdstillatelse i Norge eller en midlertidig oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, vil det som utgangspunkt ikke foreligge en velbegrunnet frykt for forfølgelse eller en reell fare for overgrep etter utl. § 28. UDI må foreta en konkret vurdering av om et eventuelt avslag vil innebære at asylsøkeren faktisk må returnere til hjemlandet, blant annet hvis vedkommende ikke lenger oppfyller vilkårene for oppholdstillatelsen sin.

UNE har i flere saker om avslag på avledet flyktningstatus gitt veiledende informasjon om at dersom vilkårene for  nåværende tillatelse (for eksempel familieinnvandring) ikke lenger er oppfylt/ikke er oppfylt en gang i fremtiden, og klageren ikke har søkt om og fått permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap før dette, kan klageren søke om beskyttelse på selvstendig grunnlag.

Instruksen gjelder ikke for:

  • Personer som fyller vilkårene for avledet status etter utl. § 28 sjette ledd.
  • Personer som er omfattet av utl. § 36 hvor en utlending har fått asyl eller
    reisebevis for flyktninger av en fremmed stat. Dersom utlendingen ikke kan få
    utstedt reisedokument fra hjemlandet som er godtatt som reisedokument av
    norske myndigheter, kan han/hun få utlendingspass etter utf. § 12-5 fjerde ledd.
    Dette gjaldt tidligere for somaliske statsborgere.

Eksempler

I en rekke saker har klageren anført en uvilje mot å oppsøke hjemlandets myndigheter for å fremskaffe pass (eksempelvis på grunn av anførsler om myndighetenes behandling av en etnisk gruppe). Et eksempel er en sak hvor klageren hadde oppholdstillatelse på bakgrunn av familieinnvandring og tidligere fått avslag på søknad om utlendingspass. Hun viste til at hun ikke kunne få hjemlandets pass, og at det forelå særlige grunner ettersom hun ikke kunne få Bank-ID, noe som hadde jobbmessig betydning. Videre viste hun til at barna savnet å kunne dra på utenlandsferie med begge foreldrene. UNE viste til at det ikke var dokumentert at klageren forgjeves hadde søkt om hjemlandets pass, jf. utf. § 12-5 tredje ledd. UNE festet ikke lit til forklaringen om at klageren ikke kunne skaffe de opplysningene ambassaden krevde. UNE fant heller ikke at det forelå særlige grunner som tilsa at klageren kunne få utlendingspass etter utf. § 12-5 fjerde ledd. UNE så hen til opplysningene om at det ville være vanskelig for klageren å utføre jobben sin uten utlendingspass og Bank-ID, men i likhet med UDI mente UNE at dette ikke utgjorde «særlige grunner».

3.6 Andre som kan få utlendingspass

Andre som kan få utlendingspass etter “særlige grunner” i utf. § 12-5 fjerde ledd er for eksempel

  • barn med foreldre som ikke kan kontakte hjemlandets myndigheter
  • barn som bor i fosterhjem
  • enslige mindreårige asylsøkere
  • søkere som bor på sperret adresse

Med barn menes personer under 18 år.

Listen er ikke uttømmende. Typetilfellene angir likevel at terskelen er høy. Se UDIs rundskriv 2019-001 pkt. 3.5 for en nærmere beskrivelse.

Eksempler

Et eksempel hvor klageren fikk norsk utlendingspass fordi «særlige grunner» tilsa det, er en sak hvor det ble vist til at klageren var under barnevernets omsorg og derfor ikke kunne få pass fra hjemlandet.28 Hun hadde fått opphold i Norge på grunn av sterke menneskelige hensyn. UNE mente det var riktig å innvilge utlendingspass fordi det forelå «særlige hensyn», og ikke på grunn av klagerens forhold til hjemlandet. UNE skriver unntaket er snevert, og at det skal helt spesielle omstendigheter til for å gi utlendingspass etter denne bestemmelsen. Hjemlandet kunne ikke gi henne pass med mindre hun var registrert med adresse der, noe som var uforenlig med at norske
myndigheter hadde overtatt omsorgen for henne.

3.7 Utlendingspass for enkeltreiser

Utgangspunktet er at det er hjemlandets myndigheter som er ansvarlig for å utstede pass til sine borgere. Det er en høy terskel for å gi utlendingspass for en enkeltreise, og muligheten er sekundær siden det er hjemlandet som har primæransvaret for å utstede reisedokument.

I enkelte tilfeller foreligger det imidlertid særlige grunner som gjør at det kan innvilges utlendingspass for en enkeltreise etter utf. § 12-5 fjerde ledd. Et slikt utlendingspass vil ha begrenset varighet og gyldighetsområde knyttet til formålet med reisen.

Typetilfellene for utstedelse av utlendingspass for enkeltreiser:

  • Utlendinger som har behov for å skaffe hjemlandets pass ved en ambassade i
    utlandet.
  • Utlendingen har norsk reisedokument, men ønsker å reise til et annet land eller
    hjemlandet på grunn av akutt og livstruende sykdom/død i nærmeste familie,
    eller for å fremskaffe nødvendige underlagsdokumenter.
  • Det oppstår et akutt behov for en reise, og hjemlandets myndigheter kan ikke få
    utstedt pass/nødpass i tide.
  • Barn som skal på skoletur, idrettsarrangement e.l.
  • Barn som har foreldre og/eller søsken med gyldig reisedokument.

Med barn menes personer under 18 år.

Se UDI 2019-001 pkt. 3.6 for en nærmere beskrivelse av de ulike typetilfellene og kravet til dokumentasjon. Det skal foreligge sterke rimelighetsgrunner for å reise, og terskelen for å innvilge etter bestemmelsen er høy. Det skal fremgå av vedtaket hvor utlendingen skal reise, og at reisedokumentet kun gjøres gyldig for én enkeltreise til det
eller de aktuelle landene utlendingen skal besøke, jf. §§ utf. 12-2 og 12-6.

Eksempler (sykdom i nær familie)

I flere saker der klagerne har anført at de ønsker å besøke syke familiemedlemmer eller at de har behov for behandling av egen sykdom i utlandet, har UDIs vedtak blitt opprettholdt av UNE med den begrunnelsen at sykdommen ikke er alvorlig nok til å gjøre unntak fra hovedregelen om at det er hjemlandets ansvar å utstede pass til sine borgere.

I sakene UNE har omgjort UDIs avslag på søknad om utlendingspass på grunn av sykdom, foreligger svært alvorlig helsesituasjon eller dødsfall hos nærmeste familie i utlandet/hjemlandet. I andre saker UNE har omgjort er klageren selv rammet av alvorlig sykdom, og har behov for å foreta en reise for å få behandling i utlandet/hjemlandet. Det
er i disse sakene gitt utlendingspass for enkeltreise. Det er så få eksempler på dette at vi ikke kan snakke om en fast, etablert praksis.

Videre har UNE i all hovedsak opprettholdt UDIs vedtak i saker der utlendingen som er syk er utenfor personkretsen «nærmeste familie» (foreldre/barn-relasjon). I noen helt få tilfeller er det gjort unntak fra denne hovedregelen.
I en sak fra Somalia var det søkt om utlendingspass for å besøke en syk slektning. Det forelå ikke særlige grunner som tilsa at klageren fikk utlendingspass. UNE betvilte den innsendte helsedokumentasjonen. Klageren hadde svekket troverdighet etter å ha gitt uriktige opplysninger om sitt tidligere reisebevis. Klageren hadde tidligere søkt om fornyelse av reisebevis fordi det var skadet, og nå søkte han om utlendingspass for en enkeltreise til et tredjeland for å besøke sin syke, nære slektning. I klagen viste klageren til den fremlagte dokumentasjonen, at moren var i koma og at det pga. sykehusets taushetsplikt ikke kunne fremlegges mer utfyllende helseerklæring. I
klageoversendelsen til UNE ble klageren bedt av UDI om å fremskaffe tydeligere dokumentasjon på de anførte opplysningene om slektningens helsetilstand. UNE mente at det ikke forelå særlige grunner som tilsa at utlendingspass skulle utstedes etter utf. § 12-5 fjerde ledd. Den fremlagte dokumentasjonen underbygget ikke i tilstrekkelig grad at slektningen var akutt og livstruende syk. Etter UNEs vurdering hadde ikke dokumentasjonen som ble innsendt i klageomgangen det presisjonsnivå det var grunn til å forvente av medisinsk personell.

4. Gyldighetstid og gyldighetsområde

Et reisedokuments gyldighetsområde omhandler hvilke land klageren skal kunne reise til på reisedokumentet, og hvor lenge det skal være gyldig. For reisebevis reguleres disse spørsmålene i utf. § 12-2, og for utlendingspass i utf. § 12-6.

4.1 Gyldighetstid

Utgangspunktet for både reisebevis og utlendingspass er at gyldighetstiden settes lik utlendings oppholdstillatelse,  men ikke lengre enn fem år.30 Et reisedokument kan ikke gis gyldighet lenger enn utlendingens oppholdstillatelse. Når utlendingen har permanent oppholdstillatelse, kan gyldighetstiden settes til fem år.

For barn praktiseres gyldighetstid i samsvar med reglene i passloven § 12 og pass- og ID-kortforskriften § 6-1. Reisedokument til barn under fem år kan være gyldig i to år. Er barnet mellom fem og ti år, kan reisedokumentet være gyldig i tre år. For barn over ti år, kan reisedokumentet være gyldig i fem år. I alle tilfellene vil oppholdstillatelsens lengde påvirke hvor lang varighet som kan settes for reisedokumentet i den konkrete saken. 

Reisedokumentets gyldighetstid kan settes kortere enn oppholdstillatelsen, blant annet dersom det foreligger forhold som nevnt i utf. § 12-1 første ledd eller andre særlige grunner tilsier det.

Reisedokument kan også utstedes for kun én enkeltreise. Med enkeltreise menes én reise (tur/retur).

Om det foreligger andre særlige grunner eller om reisedokumentet skal gjelde for enkeltreise, må ses i sammenheng med regelen om utstedelse av utlendingspass etter §12-5 fjerde ledd. Gyldighetstiden må settes slik at klageren gis mulighet til å gjennomføre den reisen som danner grunnlaget for utstedelsen av reisedokumentet, men heller ikke lengre. Det vises til at ulike land kan ha forskjellige krav mht. hvor lenge et reisedokument må være gyldig for at det kan utstedes visum eller tillates innreise.

4.2. Gyldighetsområde

Utgangspunktet for både reisebevis og utlendingspass er at reisedokumentet gjelder for reiser til alle land unntatt utlendingens hjemland. Dette følger av utf. § 12-2 femte ledd (reisebevis) og utf. § 12-6 femte ledd (utlendingspass). Er det særlige grunner som taler for at reisedokumentet begrenses ytterligere, kan det begrenses mot andre land i tillegg til hjemlandet (f.eks. naboland). Hvilke land reisedokumentet ikke skal ha geografisk gyldighet for, vil alltid bero på en konkret vurdering. Foreligger det nære forbindelser og kontakt mellom utlendingens hjemland og ett eller flere land, kan det være naturlig å unnta også disse landene.

Utlendingspass kan, dersom sterke rimelighetsgrunner tilsier det, gjøres gyldig for reise til hjemlandet. I slike tilfeller vil det være snakk om utlendingspass for en enkeltreise. Det kan eksempelvis være dersom utlendingen har dokumentert et behov for å reise til hjemlandet for å fremskaffe identitetsdokumenter/nødvendige underlagsdokumenter, eller dersom utlendingen har behov for å reise hjem på grunn av akutt og livstruende
sykdom/død i nærmeste familie.

5. Nektelsesgrunner – når «særlige grunner» taler mot

Selv om utlendingen oppfyller vilkårene for å få reisebevis for flyktning eller utlendingspass, kan det likevel gjøres unntak for retten til å få reisedokument. Grunnene til å nekte følger av utf. § 12-1 første ledd. Bestemmelsen gjelder reisebevis for flyktninger, men den gjelder også for vurderingen av utlendingspass. Det følger av utf. § 12-5 femte ledd bokstav a.

5.1 Tvil om identitet

Det er som oftest utf. 12-1 første ledd bokstav b som kommer til anvendelse når det foreligger tvil om utlendingens identitet. Bestemmelsen fastsetter at reisebevis og utlendingspass kan nektes utstedt når det foreligger slik tvil.

Fornyelse av reisedokument kan nektes på grunn av misbruk, se utf. §§ 12-4 tredje ledd bokstav a og 12-1 første ledd bokstav a, jf. passloven § 5 tredje ledd. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 6.

UNEs praksis de siste 10-15 årene viser tydelig at det foreligger tvil om klagerens identitet i mange av reisedokumentsakene. Fast og langvarig praksis er å nekte reisedokument dersom identiteten ikke er sannsynliggjort.

Høyesterett har slått fast at man kan avslå en søknad om reisebevis når identiteten ikke er sannsynliggjort. I dom 31.10.2017 uttalte Høyesterett seg slik om adgangen til å nekte reisebevis når det er tvil om utlendingens identitet:
«Er det mest sannsynlig at søkeren oppgir uriktig identitet, er det i samsvar med flyktningkonvensjonen artikkel 28 å nekte utstedelse av reisebevis.»

Førstvoterende uttalte i avsnitt 76 at det må være et «generelt og grunnleggende krav at enhver som søker om reisedokument, må godtgjøre sin identitet.» Høyesterett mente at det er «tvingende nødvendig å la være å utstede et reisedokument i en identitet som mest sannsynlig er uriktig» (avsnitt 79).

Dette var i tråd med statens syn om at sannsynliggjøring av identitet er et grunnleggende og naturlig krav for å få utstedt reisedokument, og at det samme må gjelde for reisebevis. Det ble vist til at uriktige identitetsdokumenter anses å utgjøre et alvorlig sikkerhetsproblem, og til at det foreligger en risiko for at tilliten til norske reisedokumenter vil bli undergravd dersom det blir utstedt reisebevis uten sannsynliggjort identitet.

Faglig veileder om identitet (FV-02) gir veiledning om hvordan identitetsbegrepet skal forstås, og hvordan vi skal vurdere om en identitet er sannsynliggjort. Vi må ta utgangspunkt i vurderingen av identiteten som er gjort i beskyttelsessaken (asylsaken), og så vurdere om det i ettertid har oppstått forhold som tilsier at det fortsatt foreligger tvil, eller om tidligere tvil er oppklart. Det kan også være behov for å foreta en ny vurdering av allerede foreliggende opplysninger på grunn av ny landkunnskap. Se også rutinebeskrivelse RB-10 om identitetsvurderinger om bistand i saksbehandlingen.

Terskelen for å konstatere tvil og nekte utstedelse av reisedokument må ses i sammenheng med formålet et pass er ment å tjene. Formålet er først og fremst at andre staters myndigheter skal kunne kontrollere utlendingens identitet som ledd i den utlendingskontroll alle land foretar. Det å utstede et pass betyr at norske myndigheter går god for identiteten. Reisedokumenters notoritet (pålitelighet) undergraves dersom det ikke er grunnlag for å gå god for identiteten. I henhold til passloven § 3 er det et vilkår for utstedelse av pass at søkeren godtgjør sin identitet.

Se også følgende uttalelse i forarbeidene:

«Særlig av preventive grunner bør det ikke være kurant å gi reisedokument til personer utlendingsmyndighetene ikke kjenner identiteten til, typisk tidligere beskyttelse (asyl)søkere som har operert med flere identiteter og/eller som har unnlatt å dokumentere sin identitet uten å gi fyllestgjørende forklaring på forholdet.»

Dette er fulgt opp i Ot.prp.nr. 75 (2006-2007), hvor det heter at "tvil om utlendingens identitet" vil "fortsatt kunne gi grunn til å nekte reisebevis" (side 432).

5.2 Identitet er fastholdt over tid (tidsmomentet) og medvirkningsplikt

Spørsmålet om en identitet blir sannsynliggjort fordi klageren fastholder den samme identitet over lengre tid, er en anførsel i mange av sakene. UNEs oppfatning er at utgangspunktet må være at en identitet ikke blir mer sannsynlig bare som følge av at utlendingen har fastholdt identiteten over tid.

Men det at klageren har brukt samme identitet over flere år er et moment i den samlede bevisvurderingen, jf. Høyesteretts dom i HR-2017-2078 A (avsnitt 110-111). I hvilken grad klageren har medvirket til å avklare sin identitet kan også ha betydning.

UNE mener at hvorvidt klageren faktisk har medvirket til å avklare egen identitet er sentralt for den eventuelle betydningen av tidsmomentet, se utl. § 83. I tiden som har gått (kanskje mer enn 10 år) har klageren hatt god tid til å fremlegge nødvendige dokumenter eller på annen måte sannsynliggjøre sin identitet. Tidsmomentet understreker dermed klagerens manglende medvirkning til å avklare sin identitet, jf. utl. § 83 og utf. § 17-7, noe som taler mot å anse den oppgitte identitet som sannsynliggjort.

Eksempler (ikke fremlagt identitetsdokumenter/gitt ulik informasjon om identitet)

UNEs praksis tilsier at det kan konstateres tvil om identiteten alene fordi klageren ikke har lagt frem identitetsdokumenter fra hjemlandet som har god notoritet (pålitelighet og etterprøvbarhet). Det forutsettes at klageren har mulighet til å skaffe slike dokumenter. Dersom det ikke er gjort, må utlendingen gi en troverdig og utfyllende forklaring. I flere saker fremgår det at klageren har gitt ulik informasjon om navn og fødselsdato, ofte i sammenheng med fremleggelse av dokumenter med lav notoritet. I noen tilfeller inneholder dokumentene andre opplysninger enn det klageren har oppgitt til norske myndigheter. Det kan også være at klageren har oppgitt ulike identiteter i ulike søknader til norske myndigheter. 

I ett tilfelle hadde klageren gitt ulik informasjon om navn og fødselsdato, og fremlagt diverse dokumenter fra ulike myndigheter og organisasjoner i Irak. UNE mente at dokumentasjonen hadde så lav notoritet at den ikke kunne tillegges avgjørende vekt i identitetsvurderingen. Klageren hadde fremlagt palestinsk 00-pass, men passet inneholdt annen informasjon om identitet enn det klageren hadde oppgitt til norske myndigheter, blant annet navn og fødselsdato. UNE la til grunn at han var statsløs palestiner fra Irak. Det ble lagt vekt på språktest, og klagerens kunnskapsnivå om hjemsted og hjemland. Klageren ble innvilget beskyttelse, men fikk ikke norsk reisedokument fordi han ikke hadde sannsynliggjort sin identitet.

I en annen sak fikk klageren avslag på reisebevis fordi det var tvil om hennes identitet.

UNE la til grunn at hun var afghansk borger, men ikke hennes øvrige identitetsopplysninger. Det ble også vist til at hun hadde forklart seg uriktig om sin identitet og familienettverk. Det ble blant annet vist til utl. § 83 om medvirkningsplikt. Når hun ikke bidro med å sannsynliggjøre sin identitet, ga det i seg selv grunn til å tvile på at oppgitt identitet var riktig. Hun hadde blant annet anført at det var svært vanskelig for henne å skaffe tazkera, og at hun ikke hadde slektninger i hjemlandet som hun kunne gi fullmakt.

UNE mener blant annet at klan er et sentralt identitetselement for somaliske borgere, ved siden av navn og fødselsår. I en sak var det tvil om identiteten knyttet til klan, og UNE viste til at klan har en sentral plass i somalieres identitet. UNE mente at klageren ikke hadde gitt konsistente opplysninger om sin klantilhørighet. En somalier som ikke sannsynliggjør hvilken klan han eller hun tilhører, vil dermed ikke på tilstrekkelig måte ha sannsynliggjort sin identitet overfor norske myndigheter.

I en annen sak, som ble behandlet i nemnd med personlig fremmøte, var problemstillingen at klageren (fra Somalia) hadde endret fødselsåret. Nemnda var i tvil, men flertallet mente at forklaringen, og det at han selv hadde tatt opp behovet for korrigering av sitt fødselsår, var avgjørende for utfallet. Nemnda viste også til at han hadde holdt fast ved dette årstallet i 15 år, og at han ikke hadde noe å tjene på endringen. Mindretallet mente derimot at klageren ikke hadde gitt en tilstrekkelig god forklaring på hvorfor årstallet skulle endres.

5.3 Fremlagt falske dokumenter

Et eksempel på fremleggelse falske dokumenter, var en sak hvor det i forbindelse med søknad om beskyttelse ble fremlagt et dokument fra hjemlandet som bekreftelse på identitet. UDI innvilget søknaden og mente at identiteten var sannsynliggjort. Et halvt år senere undersøkte politiet den tidligere fremlagte utskriften fra hjemlandets folkeregister, og konkluderte med at dokumentet overveiende sannsynlig var falsk/forfalsket. UDI avslo på denne bakgrunn søknad om fornyelse i 2019. UNE opprettholdt UDIs vedtak og viste til at det opprinnelige vedtaket, og etterfølgende fornyelser, bygget på den uriktige forutsetningen om at klageren hadde sannsynliggjort
oppgitt identitet. UNE viste til at klageren kommer fra et samfunn hvor en ikke kan underbygge sin identitet med troverdige dokumenter. Det var derfor særlig viktig at utlendingsmyndighetene kunne ha tillit til at det han fortalte om sin identitet var riktig. Ettersom klageren hadde fremlagt et ID-dokument som mest sannsynlig var falsk/forfalsket, hadde han svekket denne tilliten i betydelig grad. Hans forklaring om slektsforhold og hjemsted tilsa at han kom fra Sudan, mens øvrige opplysninger om identitet ikke kunne legges til grunn.

Fremleggelse av falske underlagsdokumenter, sammen med svake forklaringer om klantilhørighet og hjemsted, var sentralt i en annen sak. Ifølge landinformasjon var fremleggelse av underlagsdokumenter et vilkår for utstedelse av hjemlandets pass. UNE er ikke kjent med hvilke rutiner som ble fulgt i forbindelse med passutstedelse. Det kunne derfor ikke legges til grunn at de falske dokumentene ikke var benyttet da klageren fikk pass i Oslo i 2018. Det faktum at klageren hadde fastholdt samme identitet over mange år, var ikke tungtveiende nok til å oppheve identitetstvilen han selv hadde skapt.

5.4 Registrert med ulike identiteter i ulike land

Dersom utlendingen har oppgitt ulike identiteter i ett eller flere land, tilsier praksis at det er/konstateres tvil om identiteten. Det må imidlertid vurderes om det er gitt ulike opplysninger om identiteten, eller om det finnes en annen plausibel forklaring på hvorfor klageren er registrert med motstridende opplysninger, for eksempel
oversettelse/transkribering.

Eksempler

I en sak hadde klageren gitt ulike opplysninger om sitt navn og fødselsdato til norske og danske myndigheter, og unnlatt å opplyse norske myndigheter om at hun hadde søkt om beskyttelse i Danmark under en annen identitet.

I en annen sak hadde klageren oppgitt ulike identiteter i Norge og Tyskland, og etter fast praksis utstedes ikke reisedokument når det er tvil om identiteten.41 Klageren hadde ikke fremlagt nye opplysninger som avklarte identitetstvilen eller sannsynliggjorde hva som var hennes rette identitet. UNE merket seg at klageren hadde brukt samme identitet i nærmere 20 år, men mente at hun ikke hadde sannsynliggjort at den identiteten hun hadde oppgitt til norske myndigheter var den rette.

5.5 Aldersundersøkelse

Tvil om identiteten kan konstateres på bakgrunn av avvik mellom oppgitt alder og resultatet av aldersundersøkelser. Se UDIs rundskriv 2010-183 og UDI 2020-007 for mer informasjon. Se også punkt 4 i faglig veileder om identitet (FV-02).

Når UNE vurderer klagerens alder vil resultatet fra aldersundersøkelsen være viktig, men også opplysninger fra klageren selv og andre opplysninger i saken vil inngå i vurderingen. Avviket som godtas mellom den alderen utlendingen oppgir og aldersundersøkelsen vil avhenge av hvilket land utlendingen kommer fra. Her vil
tilgjengelig landkunnskap være viktig.

5.6 Tvil om barns identitet pga. tvil om foreldrenes identitet

Praksis tilsier at tvil knyttet til én eller begge foreldres identitet innebærer at barnets identitet også anses som uklar. Som eksempel på at foreldres identitet er knyttet til barnas identitet vises det til at barnets nasjonalitet ofte følger foreldrenes, og at navnetradisjoner i mange land tilsier at foreldrenes navn går igjen i barnas navn. I land der navn følger farsrekken, vil mellomnavnet være farens fornavn og etternavnet være farfarens fornavn. Dersom utlendingen endrer rekkefølge på mellomnavn og etternavn, eller endrer disse navnene til noe annet, endrer utlendingen også navnet på sin far/farfar.

Tvilen knytter seg ikke bare til den biologiske relasjonen, men til hvem barnets biologiske mor og/eller far er (deres identitet). Dette har sammenheng med at barnet, selv om det er født i Norge, kan registreres av foreldrene i hjemlandet, i tråd med den identiteten foreldrene egentlig har. Slik registrering kan være grunnlag for utstedelse av
identitetsdokumenter fra hjemlandet, og kan gjøre det mulig å eksistere på ulike identiteter.

5.7 Kan-skjønnet

Selv om det foreligger tvil om utlendingens identitet, vil det fortsatt være et spørsmål om kompetansen til å nekte reisebevis/utlendingspass bør benyttes, jf. ordlyden «kan» i utf. § 12-1 første ledd bokstav b. Merk likevel at det etter UNEs faste og langvarige praksis skal svært mye til før det utstedes reisedokument når det er tvil om identitet. Dersom utlendingen har et særlig behov for å reise til hjemlandets ambassade i utlandet for å få pass, kan han søkes om utlendingspass for en enkeltreise selv om identiteten ikke er sannsynliggjort.

Om adgangen til å nekte reisedokument skal benyttes må vurderes i lys av myndighetsmisbrukslæren. Forvaltningen skal i skjønnsutøvelsen ikke ta utenforliggende hensyn eller treffe vilkårlige/sterkt urimelige avgjørelser som ikke har
grunnlag i loven. Dersom det i stor grad ses bort fra tvil om identitet, vil dette gå utover reisedokumentets notoritet. Det vil også svekke notoriteten til norske dokumenter for øvrig; det svekker tilliten til innholdet i dokumentene om det utstedes reisedokumenter til personer vi ikke har gått god for identiteten til. I den skjønnsmessige vurderingen må vi legge vekt på den enkeltes behov for å reise, herunder om utstedelse av et reisedokument for en enkeltreise kan avhjelpe situasjonen.

5.8 Dom for et særlig alvorlig lovbrudd, jf. utf. § 12-1 førsteledd bokstav c

Reisebevis og utlendingspass kan nektes etter utf. § 12-1 første ledd bokstav c dersom utlendingen «har fått endelig dom for et særlig alvorlig lovbrudd og av denne grunn utgjør en fare for samfunnet». Det er altså to kumulative vilkår (begge må være oppfylt) for at reisedokument kan nektes etter denne bestemmelsen.

Politiet har plikt til å utlevere straffesaksopplysninger i sak om reisedokument, jf. politiregisterloven § 30, jf. politiregisterforskriften § 9-6. Politiet skal også gi vandelsopplysninger dersom UDI eller UNE ber om det i  forbindelse med en søknad, jf. utl. § 84, jf. utf. § 17-7 første ledd bokstav i.

Verken utlendingsloven eller utlendingsforskriften sier noe om hva som er å anse som «et særlig alvorlig lovbrudd». Utlendingsloven av 2008 viderefører reglene i 1988- loven, slik at forarbeider til tidligere lov fortsatt er relevant. I NOU 2004: 20 pkt. 13.10.2 (s. 359) og i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) pkt. 17.7.2 (s. 377) foreslås det bare at
gjeldende rett etter utlendingsloven av 1988 videreføres. Heller ikke i forarbeidene til tidligere lov er uttrykket «særlig alvorlig lovbrudd» særskilt behandlet i tilknytning til nektelse av reisedokument.

Ettersom det må foreligge endelig dom, vil ikke tiltale og siktelse få betydning før endelig dom foreligger. Dersom utlendingen får reisedokument, vil det senere kunne inndras etter utf. § 12-4 annet ledd bokstav f eller g, som følge av at utlendingen med hjemmel i lov er nektet utreise fra riket eller utreise vil være uforenlig med dom,
kjennelse eller annen avgjørelse truffet av offentlig myndighet.

Det er ikke angitt klare kriterier i lov eller forskrift for når en utlending som er dømt for et særlig alvorlig lovbrudd kan sies å utgjøre «en fare for samfunnet» i relasjon til utf. § 12-1 første ledd bokstav c. Ut fra en samlet vurdering av forarbeider og teori har UNE lagt til grunn at det må foreligge gjentakelsesfare for at vilkåret om å utgjøre en fare for
samfunnet skal være oppfylt. Der det i teori og forarbeider sies noe mer om når det foreligger gjentakelsesfare, gis det uttrykk for at det må to eller flere hendelser til.

Medgått tid etter lovbruddet og utlendingens livssituasjon skal også tas med i vurderingen. UNE tar ikke stilling til  om det bør oppstilles noe krav om at det må foreligge to eller flere hendelser for at det skal sies å foreligge  gjentakelsesfare etter utf. § 12-1 første ledd bokstav c. Det synes imidlertid å være gode grunner for ikke å oppstille noe absolutt krav om dette. Hvorvidt en utlending som tidligere er domfelt for en særlig alvorlig forbrytelse skal  anses å utgjøre en fare for samfunnet, beror på en konkret helhetsvurdering.44 UNE mener at én dom kan være  nok, avhengig av forholdets alvor, og det oppstilles heller ikke et krav i lov eller forskrift om at dommen må være  avsagt nylig. Noen momenter som UNE mener er relevante for vurderingen, er hva slags lovbrudd som er begått, om endt tid for straffen har passert (prøvetid utløpt), og hvor lenge det er siden det straffbare forholdet ble begått. Ble det straffbare forholdet begått overfor en annen person/flere personer, har det også betydning om utlendingen og fornærmede kjente til hverandre eller om offeret var tilfeldig.

Et eksempel fra praksis er en sak hvor klageren fikk flyktningstatus og reisebevis ved UDIs vedtak i 2013. Han ble  dømt for drapsforsøk i 2019. Han ble så vurdert utvist, men på grunn av at han var vernet mot utsendelse etter utlendingsloven § 73 ble utvisningen stilt i bero. Klageren søkte om nytt reisebevis i 2022. UNE opprettholdt UDIs avslag. I UNEs vedtak ble det vist til at klageren hadde fått endelig dom for et særlig alvorlig lovbrudd i 2019, og var dømt til fengselsstraff i over 5 år. UNE understreket at forholdet klageren var dømt for var særlig alvorlig. UNE vurderte videre om klageren, som følge av dommen, utgjorde en fare for samfunnet, og konkluderte med det. I vurderingen la UNE særlig vekt på at det ikke var lenge siden klageren ble løslatt på prøve, og at UNE ikke hadde holdepunkter for å mene at det ikke forelå gjentakelsesfare. Det ble også vist til hjemmelen for å nekte reisebevis fordi klageren ikke kunne reise ut av landet i henhold til straffeloven § 34.

Et annet eksempel er en sak hvor klageren fikk status som flyktning og reisebevis i 2006.47 Klageren ble dømt til fengsel i 6 år i 2017 for to tilfeller av voldtekt og ett tilfelle av legemsfornærmelse. I 2020 søkte han om fornyelse av reisebevis. UDI avslo søknaden og viste til at det var grunnlag for å nekte fornyelse fordi det forelå forhold som beskrevet i utlendingsforskriften § 12-1 første ledd, jf. utlendingsloven § 64 første ledd. UNE opprettholdt UDIs avslag fordi klageren hadde fått dom for et særlig alvorlig lovbrudd, og av den grunn utgjorde en fare for samfunnet.

6. Fornyelse 

Reglene om fornyelse av reisedokumenter står i utf. § 12-3 (reisebevis) og utf. § 12-7 (utlendingspass). Reisebevis «kan» fornyes så lenge vilkårene i utl. § 64 første ledd for førstegangsutstedelse fortsatt er oppfylt. Tilsvarende «kan» utlendingspass fornyes så lenge vilkårene i utf. § 12-5 for førstegangsutstedelse fortsatt er oppfylt.

Fornyelse av reisedokument kan nektes blant annet dersom bestemmelsene i § 12-4 om inndragning kommer til anvendelse. Fornyelse kan også nektes dersom utlendingen har tapt sitt reisedokument uten å ha gitt en troverdig forklaring på hvordan det skjedde, jf. utf. § 12-13 annet ledd.

6.1 Tap av reisedokument

Det følger av utf. § 12-13 første ledd at innehaveren av reisebevis eller utlendingspass «plikter å ta vare på dokumentet så det ikke kommer uvedkommende i hende».

I annet ledd er det krav om at innehaveren, uten opphold, plikter å melde fra til politiet/nærmeste norske utenriksstasjon dersom reisedokumentet «er tapt eller på annen måte kommet bort». Vedkommende skal «avkreves en detaljert forklaring om når, hvor og hvordan dette har skjedd.» Se også UDIs rundskriv 2019-001 (klageren
skal fylle ut et skjema og i tillegg gi en forklaring).

Årsaken til at et reisedokument er tapt kan være uaktsomhet så vel som et forsøk på å skjule at det har vært misbrukt. Innehaveren kan for eksempel ha foretatt en reise i strid med begrensninger i reisedokumentet, og ønsker å skjule innreisestempler. Hvorvidt en står overfor et reelt tap av reisedokument eller et misbrukstilfelle, kan være vanskelig å bedømme. Imidlertid er hovedregelen og utgangspunktet at reisedokument utstedes på
nytt ved førstegangstap.

Det kan være troverdig at man har tapt/mistet et reisedokument, kanskje bare fordi man ikke passet godt nok på  det, men gjentatte tap som forklares med manglende påpasselighet kan også være mistenkelig. I Bunæs m.fl. uttales følgende om problemstillingen:

«Forvaltningspraksis viser at tap inntil to ganger i løpet av to år, hvor det ikke foreligger mistanke om misbruk, kan aksepteres. […] Om reisedokumentet tapets tre ganger i løpet av toårsperioden, vil forvaltningen alltid vurdere nærmere hvorvidt det dreier seg om et misbrukstilfelle før nytt reisedokument utstedes.»

Ved tap der klageren ikke kan gi en plausibel forklaring, er det avgjørende om man etter en helhetsvurdering kommer til at det er sannsynlighetsovervekt for at misbruk har funnet sted. Vi må vurdere hvert tilfelle konkret. Flere tap over tid tilsier nektelse i en periode.

6.2 Misbruk

Fornyelse av reisedokument kan nektes på grunn av misbruk, se utf. §12-4 tredje ledd bokstav a og § 12-1 første ledd bokstav a, jf. passloven § 5 tredje ledd. Reisedokument kan nektes utstedt i tilfeller der utlendingen «tidligere har forfalsket pass, brukt falskt pass, rettsstridig har overlatt pass til tredjemann eller på annen måte har misbrukt
pass», jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav a.

Det følger videre av passloven § 5 fjerde ledd at pass ikke må nektes uten at tungtveiende hensyn taler for det. Det følger videre av bestemmelsen at det skal tas i betraktning hvilken betydning pass vil ha for søkeren. UNE vurderer derfor denne bestemmelsen i tilfeller der reisedokumentet vurderes nektet etter passloven. 

Et reisedokument vil gi utlendingen mulighet til å reise utenfor Norge. UNE ser svært alvorlig på misbruk av reisedokumenter. Det er et tungtveiende hensyn som klart taler for at utlending som har misbrukt reisedokument(er) ikke bør få et nytt.

De som tidligere har misbrukt reisedokument, for eksempel for å bidra til ulovlig innvandring, må regne med å vente en viss tid før en ny søknad eventuelt kan innvilges.

Misbruk er svært alvorlig av flere grunner. Det er et stort avtale- og tillitsbrudd. Har reisedokumentet blitt misbrukt, har ikke utlendingen benyttet det i tråd med formålet for utstedelsen. I tilfeller der noen har vært i besittelse av en annens reisedokument, har utlendingen brutt plikten om å hindre at andre får tilgang til reisedokumentet. Norske
myndigheter forventer at utlendinger som får et reisedokument bruker dette i tråd med reglene og forutsetningene for at det ble gitt.

Misbruk av norske reisedokumenter undergraver myndighetenes kontroll med hvem som har tilgang til norske  reisedokumenter, og med hvem som oppholder seg i Norge eller reiser til andre land på reisedokumentene. UNE mener at det å nekte klageren reisebevis kan bidra til å forhindre at både klageren (individualpreventive hensyn) og andre utlendinger (allmennpreventive hensyn) misbruker dokumenter.

Eksempler

Et eksempel på tap av reisedokument var en sak hvor klageren hadde fått oppholdstillatelse med flyktningstatus ved UDIs vedtak i 2016. I 2022 søkte han om fornyelse av reisedokumentet fordi han hadde tapt det i forbindelse med en reise til Hellas. Forklaringen var at gresk politi hadde tatt identitetsdokumentene da han reiste til Hellas for å hjelpe broren til Norge. Klageren og broren ble sendt til Tyrkia av gresk politi, og broren reiste videre til Syria. UNE viste til at klageren ikke hadde gitt en troverdig forklaring på hvorfor det gikk lang tid mellom tapet og tidspunktet han meldte fra til politiet (ca. 1 år og 9 måneder). I vedtaket ble det vist til at han pliktet å melde om tapet uten opphold, og at han ikke hadde gitt en troverdig forklaring på tapet.

Det er flere vedtak fra praksis som gjelder saker om ikke betryggende oppbevaring. I en sak ble utfallet at reisebeviset skulle inndras. Klagerens reisebevis ble fremvist på grenseovergangen mellom Danmark og Tyskland av en venn av klageren i 2022. I politiavhøret opplyste klageren at han og vennen pleide å låne hverandres personlige
eiendeler, som bankkort og bil. Ifølge klagerens forklaring måtte passet ha ligget i hanskerommet i bilen som vennen lånte. Klageren erkjente ikke straffeskyld for å ha gitt reisedokumentet til vennen, og han var ikke klar over at vennen skulle bruke det til å reise ulovlig fra Danmark til Norge.

UNE har uttalt i flere saker at det kreves særlig aktsomhet og sikker oppbevaring av reisedokumentet for å hindre at uvedkommende får tilgang til det. Et eksempel på at nytt reisedokument ble nektet utstedt, er en sak der klageren hadde misbrukt sitt reisebevis ved å ha overlatt/gitt det til sin bror som skulle bruke det til å reise til Norge eller en annen stat.

Et annet eksempel på at nytt reisedokument ble nektet utstedt, er en sak der klageren hadde misbrukt reisebeviset sitt (og oppholdskortet). Det forelå tilståelsesdom på forholdet. Klageren hadde sendt reisebeviset og oppholdskortet sitt til sin bror, slik at broren klarte å reise ulovlig mellom to europeiske land.

I begge sakene viste UNE til at misbruk er svært alvorlig og tilsier at klageren ikke får et nytt.

7. Inndragning

Utf. § 12-4 regulerer adgangen til å inndra et utstedt reisebevis. Etter utf. § 12-8 gjelder bestemmelsene i § 12-4 tilsvarende for utlendingspass så langt de passer.

Det er utf. § 12-4 annet ledd bokstav c («skal») og § 12-4 tredje ledd bokstav a, b, c, e, f og g («kan») som er mest anvendt. Om et reisedokument skal/bør inndras vil stort sett ikke være problematisk. Et pass som er skadet eller uegnet for fortsatt bruk kan medføre problemer for innehaveren ved grensepasseringer og bør da ganske naturlig ikke benyttes. Det kan også være tilfeller hvor det avdekkes at søkeren har brutt reiserestriksjonene i reisedokumentet, og da skal politiet innhente en forklaring på hva som er bakgrunnen for dette, jf. UDIs rundskriv 2019-001 punkt 2.6.

Bestemmelsen om inndragning må imidlertid sees i sammenheng med adgangen til å nekte nytt reisedokument etter utf. § 12-3. Klageren kan ha reist i strid med begrensingene i reisedokumentets gyldighetsområde, eller det kan ha blitt funnet i en annens besittelse. Dokumentet kan også for eksempel være endret eller skadet for å skjule misbruk. Et innreisestempel kan være forsøkt vasket bort i vaskemaskin, eller en side med et visum kan være revet ut. UNE foretar en konkret vurdering av om det er sannsynlig at reisedokumentet har vært misbrukt. Vurderingen går særlig ut på om skaden/endringen på dokumentet er forenlig med den forklaringen klageren har gitt på hva som har skjedd. I UDIs rundskriv 2019- 001 pkt. 2.5 står det at dersom et reisedokument er skadet eller innhold er endret på uhjemlet måte, foreligger det tvil om vilkårene for fornyelse er oppfylt.

UNEs praksis viser at det er flere hjemler som kan benyttes på lignende tilfeller. Dersom et pass er ødelagt etter at det er vasket i en vaskemaskin, er passet etter UNEs vedtak inndratt/nytt nektet utstedt iht. utf. § 12-4 tredje ledd bokstav a, b, og c. Utf. § 12-4 tredje ledd bokstav a viser til § 12-1 første ledd, som igjen viser til passloven § 5.
Etter passloven § 5 tredje ledd bokstav a kan pass nektes utstedt dersom innehaveren «på annen måte har misbrukt pass». Ifølge Bunæs m.fl fremstår det imidlertid som mest naturlig å benytte utf. § 12-4 tredje ledd bokstav c i disse tilfellene, da passet er «skadet eller på andre måter uegnet til fortsatt bruk».

Eksempler

I tre vedtak fra 2024 ble det besluttet at det norske reisebeviset skulle inndras fordi personene hadde skaffet seg hjemlandets reisedokument. Det ble vist til at reisebevis skal inndras når klageren anskaffer hjemlandets reisedokument, og at det er uten betydning hvordan og hvorfor passet ble fremskaffet siden det ikke er rom for å gjøre skjønnsmessige (konkrete) vurderinger, jf. utlendingsforskriften § 12-4 annet ledd bokstav c.

Et eksempel på reise i strid med begrensningen er en sak hvor klageren hadde reist til Afghanistan. UNE mente at det var grunnlag for å nekte klageren fornyelse av reisebeviset fordi han hadde foretatt en reise til hjemlandet i strid med begrensningen som ble satt for dokumentets gyldighetsområde, jf. utlendingsforskriften § 12-4 tredje ledd bokstav f. I en annens sak hadde klagerens bror hadde benyttet reisedokumentet.

UNE mente at vilkårene for inndragning var oppfylt både fordi reisedokumentet hadde blitt funnet i uvedkommende besittelse, og at klageren rettstridig hadde overlatt passet til tredjemann jf. utlendingsforskriften § 12-4 tredje ledd bokstav e og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav a, jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav a.

I et annet eksempel fra UNEs praksis hadde klageren blitt dømt til åtte måneders fengselsstraff for gjentatte tilfeller av vold, trusler og krenkelser overfor egne barn. Klageren fikk opphør av flyktningstatus og ble utvist. I tillegg ble klagerens reisebevis inndratt som følge av manglende tillatelse, jf. utlendingsforskriften § 12-4 tredje ledd bokstav g.

I en annen sak fikk en kvinne oppholdstillatelse og beskyttelse fordi hun hadde fortalt at hun var enslig mor uten mannlig nettverk.60 Dette viste seg ikke å være riktig. Klageren fikk da tilbakekalt tillatelsen og inndratt sitt reisebevis etter forskriften § 12-4 tredje ledd bokstav g.

8. Omgjøringsanmodninger

8.1. Behandling av omgjøringsanmodninger – regelbundnevedtak

Det følger av forvaltningsloven at en klageinstans kan vurdere alle sider av saken og se hen til nye omstendigheter, se forvaltningsloven § 34 annet ledd. Klageinstansen kan også omgjøre egne vedtak, jf. forvaltningsloven § 35. Forvaltningen har imidlertid ikke en plikt til å gjøre om egne vedtak, så lenge avgjørelsen var riktig ut fra faktum og
regelverk på vedtakstidspunktet.

Adgangen til å behandle omgjøringsanmodninger ved regelbundne vedtak er begrenset etter UNEs interne retningslinje «Behandling av anmodning om omgjøring av UNEs vedtak» (RB-21). Regelverket for reisedokumenter er dels regelbundet, og dels basert på fritt skjønn. Det er derfor et spørsmål hvordan omgjøringsanmodninger skal behandles. Det er fast og langvarig praksis i UNE at vedtak ikke omgjøres når avgjørelsen var riktig ut fra faktum som var kjent og det regelverket som gjaldt på vedtakstidspunktet. I slike tilfeller blir omgjøringsanmodningen avvist. Det gjelder også der klageren sender inn nye, etterfølgende opplysninger (forhold som ikke var kjent på UNEs
vedtakstidspunkt) som kan tilsi at reisedokument skal eller bør utstedes. Klageren blir da henvist til å levere en ny søknad om reisedokument, dersom han/hun ønsker å få en vurdering av de nye, etterfølgende opplysningene.