Utlendingsnemnda (UNE) viser til høringsbrev av 21.desember 2023 fra Justis- og beredskapsdepartementet om forslag til gjennomføring av forordning (EU) 2019/817 og EU 2019/818 om interoperabilitet mellom felles europeiske informasjonssystemer.
Utlendingsnemnda har følgende kommentarer:
AD 4 Gjennomføring av forordningene i norsk rett
Det er foreslått at forordningene gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon, i form av henvisningsbestemmelser som gjør forordningene til norsk lov uten omskrivninger. Departementet foreslår at henvisningsbestemmelsene inntas i eksisterende lov i grenseloven § 8, se punkt 4.1.
I tillegg vil endringer i diverse andre tilknyttede forordninger, som tidligere er gjennomført i norsk lov ved inkorporasjon, gjennomføres ved endringer i grenseloven, utlendingsloven og SIS-loven, se punkt 4.2.
Det foreslås en ny forskrift om interoperabilitet, for enkelthets skyld gitt med hjemmel i grenseloven § 25 nr. 12 og ny nr. 13. Forskriften skal gi utfyllende regler om gjennomføringen av interoperabilitetsforordningene i norsk rett.
I forslaget til forskrift § 1 angis av informasjonshensyn hvilke av informasjonssystemene Norge er tilknyttet. I § 2 foreslås en hjemmel for politiets søk i CIR i identifikasjonsøyemed som politimyndighet (og ikke som del av utlendingsmyndighetene) – i realiteten etter artikkel 20 i forordningene.
Direkteinkorporering av forordningene i norsk rett gir i utgangspunktet lite informasjon og klarhet i hvilke myndigheter som har hjemmel til hva og når i de ulike informasjonssystemene. UNE bemerker at det i fortalene til de to forordningene (EU/2019/817 og EU/2019/818) punkt 30 er uttrykt at medlemsstatene bør vedta nasjonale lovgivningstiltak for å utpeke kompetente myndigheter for å utføre identitetskontroller ved hjelp av CIR, og fastsette fremgangsmåter, vilkår og kriterier for slike kontroller, som bør følge forholdsmessighetsprinsippet. Videre står det at den fullmakt en ansatt hos disse myndighetene har til å oppta biometriske opplysninger under en identitetskontroll av en person, særlig bør fastsettes i nasjonal rett.
Vi foreslår at departementet vurderer om det er behov for tydeligere nasjonale lovgivningstiltak i forskriften om hvilke utlendingsmyndigheter og politimyndigheter som har hjemmel til å søke i de ulike informasjonssystemene.
AD punkt 3.3.2 Søk i Den europeiske søkeportal (ESP)
Ut fra ordlyden i forordningen kan det være uklart hvilke myndigheter i Norge som vil ha tilgang til søk i ESP. Dette er i forordningene definert som «myndigheter som har tilgang til minst ett av EU-informasjonssystemene», se artikkel 7. Utlendingsmyndigheter som UDI og UNE, har for så vidt tilgang til og er behandlingsansvarlig for registrerte opplysninger i SIS. Da gir forordningen (tilsynelatende) UDI og UNE tilgang til søk i ESP i identitetsavklaringsøyemed, på lik linje med politiet som del av utlendingsmyndighetene, og i samsvar med artikkel 7.
En nærmere definisjon av hvilke myndigheter som har tilgang til minst ett av EU-informasjonssystemene, og som derfor har tilgang til søk i ESP, bør av derfor klarhetshensyn fremkomme av forskriften om interoperabilitet. Dette harmonerer godt med fortalen(e) punkt 30.
AD punkt 3.3.4 Felles identitetsregister (CIR)
Det kommer frem av høringsnotatet om søk i CIR at ifølge artikkel 21 gis «myndigheter med ansvar for manuell verifisering» av identiteter tilgang til CIR, og at dette i Norge vil være grense- og utlendingsmyndighetene.
Disse myndighetene kan da søke i CIR når det er tvil om den registrertes identitet. Det er imidlertid ikke sagt noe nærmere om hvilke myndigheter innen «utlendingsmyndighetene» som har ansvar for manuell verifisering av identiteter». Denne problemstillingen er ellers ikke særlig berørt i høringsnotatet, utover at det er vist til at politiet er grensemyndighet og samtidig del av utlendingsmyndighetene. Politiets arbeid er i utgangspunktet i forbindelse med mottak av og saksforberedelse av søknader om oppholdstillatelse, herunder søknader om beskyttelse, samt med ansvar for nødvendig returarbeid etter et endelig vedtak. Politiets arbeid som utlendingsmyndighet er normalt ikke som ansvarlig myndighet for å fastsette identitet – altså avgjøre om en identitet er klarlagt – i forbindelse med avgjørelse av utlendingssaken.
I Norge er det UDI og UNE som i utgangspunktet har myndighet til å avgjøre om en identitet er, eller ikke er sannsynliggjort, altså om det er tvil om identiteten, eller om den kan anses avklart ved behandling av sak om oppholdstillatelse, herunder beskyttelsessaker. Det er UDI og UNE som registrerer eventuelle utreise Schengenvedtak og innreiseforbud i SIS. I den forbindelse er det UDI og UNE som tar stilling til om identiteten knyttet til personen som registreres i SIS er fastsatt eller ikke. UDI og UNE er også behandlingsansvarlige i denne forbindelse.
Behovet for lovgivningstiltak (utover inkorporering og gjennomføring av forordningene i norsk rett) for å utpeke kompetente myndigheter for å utføre identitetskontroller i CIR etter artikkel 21, er ikke omtalt i høringsnotatet og forslagene til lov- og forskriftsendringer.
Vi foreslår at departementet vurderer om det – i tråd med fortalen(e) punkt 30 –bør defineres konkret hvilke myndigheter som i Norge kan anses å være «myndighet med ansvar for manuell verifisering av identiteter», og som kan foreta søk i CIR med det formål å verifisere og eventuelt klarlegge korrekt identitet på en person med usikker identitet og/eller manglende identitetsdokumenter i forbindelse med utlendingssaker når det foreligger såkalt «gul lenke», se artikkel 21 nr. 1. Dette igjen av hensyn til klarhet.
Forslaget til forskrift § 2 ser ut til å skulle ivareta forordningenes krav til intern lovgivning for å fastsette politiets kompetanse og rammer for søk i registrene for identitetsavklaringsformål i egenskap av politimyndighet etter artikkel § 20. Dette er omtalt og vurdert blant annet i høringsnotatet i punkt 3.3.4 avsnitt 4 og 5, og punkt 4.3 og særlig punkt 4.4. Det antas at forslaget til bestemmelse i utgangspunktet er ment som en kompetanseregel for politiet i disse tilfellene, gitt i samsvar med artikkel 20.
Forslaget til forskrift § 2 gir politiet kompetanse til å foreta søk knyttet opp mot tilfeller som går inn under straffeprosessloven § 160 (adgang til opptak av biometri ved mistanke om eller dom for en handling som etter loven kan føre til frihetsstraff, ved vedtak om utvisning eller utlevering, og søk i CIR i den forbindelse) og forslaget til ny § 10 a i politiloven (opptak av biometri ved innbringelse i identitetsformål og søk i CIR i den forbindelse).
Utformingen av § 2 og mangelen på avklaring av hvilke myndigheter som kan søke i CIR for øvrig, blant annet etter artikkel 21, jf. over, kan imidlertid gi inntrykk av at det bare er tilgang til søk i CIR i de tilfeller denne bestemmelsen (§ 2) regulerer, altså at søk i CIR er forbeholdt politiet som politimyndighet. Det er nok ikke tilsiktet, idet forordningene åpner for søk også i andre tilfeller.
Oppsummert mener UNE det kan være behov for å klargjøre:
- Hvilke organer som er definert som «myndigheter som har tilgang til minst ett av EU-informasjonssystemene» og derfor har tilgang til søk i ESP etter artikkel 7, samt
- hvilke myndigheter som er å regne for «myndighet med ansvar for manuell verifisering» etter artikkel 21,
- og kanskje trekke noen rammer for de ulike instansenes adgang til søk i CIR etter artikkel 21 nr. 1.
Departementet bør vurdere om dette bør komme frem av forskriften om interoperabilitet, selv om det kan leses ut av forordningene, og disse inkorporeres direkte i norsk rett. Hensynet til klarhet, tilgjengelighet til regelverket for de som blir berørt av dem og rettssikkerheten til de samme kan tale for det. Slike søk er en form for inngrep overfor den det gjelder, og da bør i prinsippet hvilke myndigheter som har slik adgang og rammene for myndighetene klarlegges noe nærmere ved inkorporasjonen i norsk rett. En slik klargjøring synes også å harmonere godt med fortalen(e) punkt 30.
AD punkt 5.2.2 Bruk av biometriske opplysninger ved søk mot EES
UNE bemerker at en språklig presisering kan påvirke tidspunkt og ansvarsfordelingen knyttet til sletteplikt i EES. Det vises til avsnitt 3 side 19:
Det følger videre av slettereglene i EES-forordningen artikkel 35 nr. 6 at en persons individuelle saksmappe, de tilknyttede inn- og utreiseregistreringer og eventuelle tilknyttede registreringer om nektet innreise skal slettes fra inn- og utreisesystemet umiddelbart og under alle omstendigheter senest fem virkedager regnet fra den datoen tredjelandsborgeren er innvilget langtidsvisum, oppholdstillatelse eller statsborgerskap i en medlemsstat. Sletteplikten etter artikkel 35 innebærer at det i de nevnte tilfeller vil måtte foretas systematiske søk mot EES. Utlendingsmyndighetene vil ikke ha kjennskap til hvorvidt en tredjelandsborger har opplysninger registeret i EES uten å foreta systematiske søk i EES ved innvilgelse av søknader i saker som nevnt over. Plikten til å slette opplysningene innen fem virkedager tilsier at sletteprosessen automatiseres. Det følger også av EES-håndboken at det skal foretas en automatisk sletting av opplysninger. For å sikre korrekt sletting av opplysninger tilknyttet riktig person ved hjelp av automatiserte løsninger, anses det nødvendig å gjøre søk med alfanumeriske og biometriske opplysninger.
Fra den engelske utgaven i EES-forordningen art. 35:
6. Where a…, …by:
(a) the Member State the nationality of which he or she has acquired; or
(b) the Member State that issued the residence permit or card or long-stay visa.
Den danske oversettelsen bruker ordet «udstedt».
Under arbeidet med utvikling av EES i utlendingsforvaltningen har «issued»/«utstedt» blitt tolket som utstedt, ikke innvilget (granted) slik det står i høringsnotatet. For statsborgere gjelder sletteplikt fra noen ble statsborger, så i kontekst av statsborgere er muligens “innvilget” mer presist. Dette har imidlertid ikke blitt problematisert videre under utvikling, fordi disse allerede har en tillatelse som gjør at de ikke er meldt inn i EES før de blir statsborger.
UNE mener at den mest presise forståelsen av forordningen er at sletteplikt oppstår etter utstedelse av oppholdstillatelse/oppholdskort/langtidsvisum, ikke ved innvilgelse. Under arbeidet med teknisk utvikling av EES er det forutsatt at det er den etat som utsteder oppholdstillatelse/oppholdskort/langtidsvisum som skal ha sletteansvar, selv om innvilgelsen kan ha blitt gitt av annen etat. Dette gir mest mening med hensyn på saksflyt og fordi det er etaten som utsteder som vil vite når sletteplikten oppstår, og dermed er best egnet til å overholde tidsfrister.
UNE innvilger visum/oppholdstillatelse/oppholdskort, men UNE utsteder ikke oppholdstillatelse/oppholdskort/visum. Det har derfor ikke blitt lagt opp til en teknisk løsning for at UNE skal slette i EES etter innvilgelse i UNE, noe som ville vært naturlig hvis sletteplikt oppstår etter innvilgelse.
Etter UNEs innvilgelse av oppholdstillatelse/oppholdskort eller langtidsvisum vil dermed sletteplikten være opp til etaten som utsteder oppholdstillatelse/oppholdskort/langtidsvisum. Dette medfører at det er utenriksstasjonen som skal slette i EES når de utsteder langtidsvisum, eller politiet når de effektuerer oppholdstillatelse eller bestiller oppholdskort. Ansvarfordelingen for sletting mellom utenriksstasjon og politiet når person får innreisevisum til Norge, og politiet skal effektuere oppholdstillatelse/bestille oppholdskort etter innreise, er opp til UD og politiet å avklare nærmere.
AD 6 Økonomiske og administrative konsekvenser
UNE viser til avsnitt 4 side 21:
«Varige driftskostnader for interoperabilitetssystemet er for politiet anslått til om lag 91 mill. kroner ekskl. mva. fra og med 2026 (2023-kroner) og om lag 20 mill. kroner fra og med 2025 for UDI. Driftskostnadene er hovedsakelig knyttet til behov for opplæring, økte i ressurser for å håndtere en økt arbeidsmengde, og drift av IT-løsningene.»
UNE merker seg anslaget om økte utgifter til behov for opplæring og økte ressurser for å håndtere økt arbeidsmengde, samt drift av IT-løsningene i UDI. Det fremkommer imidlertid ikke om disse økte utgiftene kun omfatter UDI, eller om det er forutsatt at de også omfatter UNE som del av utlendingsforvaltningen. Det er på nåværende tidspunkt usikkert hvordan nye tekniske systemer og løsninger vil påvirke UNE, men det bør ikke være tvil om at nye tekniske løsninger også vil påvirke kompleksiteten i UNEs saker. Vi tar forbehold for om estimatet for UDI er treffsikkert, dersom UNE ikke er omfattet, og kan eventuelt senere ta en videre dialog med departementet om budsjettbehovet.
Med hilsen
Ketil Larsen
Anne Brandt-Hansen
avdelingsdirektør
seniorrådgiver
Saksbehandler: Anne Brandt-Hansen
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.