Høringsuttalelse om endringer i statsborgerloven mv. - tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 20.12.2016 med vedlagt høringsnotat. UNE har følgende kommentarer:

Innledning

Departementet foreslår bestemmelser som gir hjemmel for tap av statsborgerskap der vedkommende grovt sagt enten er ilagt straff for visse kategorier forbrytelser, eller hensynet til grunnleggende nasjonale interesser tilsier tilbakekall. I tillegg foreslår departementet særlige saksbehandlings- og prosessbestemmelser i statsborgerloven og enkelte endringer i andre lover og forskrifter.

Vi konstaterer at departementet i høringsnotatet punkt 2.4.1, i likhet med NOU 2015: 4, har konkludert med at tap av statsborgerskap på grunn av utførte straffbare handlinger må anses som straff, jf. Grunnloven § 96. Tap av statsborgerskap på dette grunnlaget må dermed ilegges av domstolene. Derimot har departementet et annet syn enn utvalget på kravet til strafferamme for å fylle kriteriet «alvorlige handlinger» etter Europarådkonvensjonen, jf. punkt 4.4.2 som vi kommenterer nedenfor. 

Våre kommentarer nedenfor må ses i lys av at UNE ikke har en oppfatning om de rettspolitiske vurderinger som departementets forslag bygger på.

Ad 2.1 Regjeringens arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme

Det står i høringsnotatet punkt 2.1 andre avsnitt: «Når det norske statsborgerskapet går tapt, mister personen de rettighetene statsborgerskapet ga. Personen vil ikke lenger ha ubetinget rett til opphold i Norge eller kunne ta seg inn i Norge med norsk pass, eller på annen måte benytte sitt norske statsborgerskap til å skade norske interesser.»

Av informasjonshensyn kan departementet eventuelt overveie å si litt mer i proposisjonen om at den som taper sitt norske statsborgerskap i tråd med forslaget i utgangspunktet fortsatt vil kunne søke om, og få, oppholdstillatelse i Norge på nytt grunnlag, for eksempel i familiegjenforeningsøyemed. Spørsmålet om ny oppholdstillatelse må på vanlig måte vurderes konkret i den enkelte sak.

Ad 2.4 Departementets vurdering av om tap av statsborgerskap er straff

2.4.2 Tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser

Den foreslåtte hjemmelen for tap av statsborgerskap på dette grunnlaget, ny § 26b i statsborgerloven, bygger slik vi forstår departementet på preventive formål.

Punkt 2.4.2 første avsnitt sier blant annet følgende:

«Hjemmelen for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser har ikke straff som formål. Tap av statsborgerskap i denne sammenheng er ikke ment som en reaksjon på handlinger som har blitt begått, men ilegges etter en fremtidsrettet vurdering av om en person er en trussel mot Norge. Det fremgår av mandatet som lå til grunn for NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap at et viktig formål med en tapshjemmel [er] å forebygge terror og radikalisering […]»

Det at § 26b første ledd i tillegg har et vilkår om at utlendingen «har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser», endrer med andre ord ikke på at vurderingen av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser er fremtidsrettet og at formålet med bestemmelsen dermed må anses preventivt.

Annet avsnitt i høringsnotatet punkt 2.1 om regjeringens arbeid mot radikalisering og voldelig islam beskriver virkningene av tapt statsborgerskap slik: «Personen vil ikke lenger ha ubetinget rett til opphold i Norge eller kunne ta seg inn i Norge med norsk pass, eller på annen måte benytte sitt norske statsborgerskap til å skade norske interesser.» I forlengelsen av dette nevner vi at det å inneha et norsk pass også betyr større reisefrihet enn mange vil ha med kun et annet lands nasjonalitetspass, for eksempel på grunn av norske borgeres visumfrihet til en rekke land. Videre vil norsk pass gi mulighet til å utøve rettigheter som EØS-borger, inkludert å etablere seg i andre EØS-land (pr. i dag). En norsk borger som ikke taper sitt norske statsborgerskap selv om hensynene til grunnleggende nasjonale interesser tilsier det (og øvrige vilkår i første ledd eventuelt er oppfylt), for eksempel fordi tilbakekall anses som et uforholdsmessig tiltak, vil beholde sitt norske pass.

Vi har også en kommentar til at det under punkt 2.4.2, side 6 siste hele avsnitt står følgende: «Generelt vil negative vedtak etter utlendingsloven eller statsborgerloven, for eksempel tap av statsborgerskap på andre lovbestemte grunnlag, utvisning, nektelse av oppholdstillatelse, nektelse av asyl mv., regelmessig virke sterkt inngripende for den enkelte.» Etter vårt syn vil det ofte ikke være treffende å fremstille nektelse av førstegangs oppholdstillatelse (herunder asyl) som «sterkt inngripende».

Se i tillegg kommentarer nedenfor til høringsnotatet 4.2.3.

Ad 4.2 Forslag til bestemmelser i statsborgerloven om tap av statsborgerskap  

Ad 4.2.2 Tap ved straffbare forhold

Som nevnt innledningsvis har departementet kommet til at tap av statsborgerskap på dette grunnlaget må anses som straff og dermed må ilegges av domstolene. Videre fremgår det av punkt 4.2.2 siste avsnitt at departementet foreslår en endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f, slik at det fremgår at tap av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26a er straff i form av rettighetstap.

Vi har merket oss at departementet, i motsetning til det som er lagt til grunn i NOU 2015: 4, mener at en strafferamme på 21 års fengsel ikke er nødvendig for å fylle kravene etter Europarådkonvensjonen. Sett i lys av omtalen under dette punktet i høringsnotatet fremstår forslaget i så måte som adekvat:

Tilbakekall av statsborgerskap på grunnlag av straff kan ifølge forslaget kun skje der vedkommende er ilagt straff for overtredelse av en bestemmelse i straffeloven (strl) kapittel 16, 17 og/eller 18, og bare der den aktuelle bestemmelsen har en strafferamme på fengsel i seks år eller mer (vår fremheving). Departementet har vurdert det slik at handlinger med en slik strafferamme må anses å oppfylle Europarådkonvensjonens krav til «alvorlige handlinger», mens handlinger som faller inn under straffalternativer med en lavere strafferamme enn den foreslåtte ikke er alvorlige nok til å kunne medføre tap av statsborgerskap.

Alle bestemmelsene i strl kapittel 16, som gjelder folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser, fyller det foreslåtte kravet til strafferamme. Det samme gjelder ikke alle bestemmelsene i kapitlene 17 og 18: Straff som er ilagt for blant annet overtredelse av strl §§ 117, 121, 123 (i kapittel 17), 136 eller 137 (i kapittel 18) vil etter forslaget ikke gi grunnlag for tilbakekall etter statsborgerloven § 26a første ledd bokstav a. Vi antar at det ikke dermed kan være utelukket at slike handlinger sammenholdt med andre momenter/forhold i prinsippet kan føre til tilbakekall av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, jf. forslaget til (ny) § 26b i statsborgerloven, men da altså ut fra en fremtidsrettet vurdering. UNE har utover dette ikke kommentarer til dette forslaget eller de rettspolitiske mv. føringene det bygger på.

Ad 4.2.3 Tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser

Bestemmelsen om tilbakekall av statsborgerskap på dette grunnlaget, jf. forslaget til den nye § 26b i statsborgerloven, har departementet tatt inn i motsetning til det som er foreslått i NOU 2015: 4. Vi viser blant annet til høringsnotatet punkt 4.1 første avsnitt og punkt 4.2.1 annet avsnitt.

Avslutningsvis under punkt 4.2.3 ber departementet om særskilt tilbakemelding på om det bør innføres hjemmel for tap av norsk statsborgerskap uten at personen har overtrådt bestemte straffebud.

For å oppfylle kravene i Europarådkonvensjonen inneholder forslagets første ledd, foruten vilkåret om hensynet til grunnleggende nasjonale interesser og kravet om annet statsborgerskap, uttrykkelig et vilkår om at vedkommende «har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser».

Når grunnleggende nasjonale interesser taler for tilbakekall av tillatelse etter utlendingsloven, vil slike interesser etter UNEs vurdering generelt også tale for tilbakekall av norsk statsborgerskap. Isolert sett kan dette som et utgangspunkt tilsi at departementet bør ha adgang til å tilbakekalle statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Samtidig griper tilbakekall av statsborgerskap inn i de fundamentale og eksklusive rettighetene som norsk statsborger og eventuelt også vedkommendes identitet (som påpekt under punkt 4.2.4 på side 19). Betydningene av slike rettigheter vil særlig kunne gjøre seg gjeldende der statsborgerskapet ikke er gitt/ervervet på uriktig grunnlag, sml. gjeldende § 26 annet ledd.

Tilbakekall/tap av statsborgerskap kan generelt sett fremstå som mer inngripende enn for eksempel tilbakekall av permanent oppholdstillatelse, men hvor alvorlig et tap av statsborgerskap er for personen vil variere avhengig av vedkommendes reelle (faktiske) tilknytning til Norge og om han/hun har bodd her. Som påpekt og utdypet i første hele avsnitt på side 18 i høringsnotatet kan norske borgeres tilknytning til Norge variere i svært stor grad. Så vil momentene som taler henholdsvis for og mot tilbakekall i tilfelle bli ivaretatt i forholdsmessighetsvurderingen, jf. høringsnotatet punkt 4.2.4 og tredje ledd i forslaget til ny § 26b.

Vi har pekt på sentrale momenter og hensyn. Men spørsmålet om hvorvidt en tilbakekallsadgang på dette grunnlaget i tilfelle bør innføres, beror til syvende og sist på en rettspolitisk vurdering innenfor de rettslige rammene departementet legger til grunn, og som UNE ikke uttaler seg om. Dessuten vil UNE, etter den ordningen som er foreslått med at kun departementet skal være vedtaksinstans, i utgangspunktet ikke få befatning med saker om tilbakekall av statsborgerskap der grunnleggende nasjonale interesser gjør seg gjeldende.

I høringsnotatet punkt 4.2.1 er «grunnleggende nasjonale interesser» forklart med utgangspunkt i instruks GI-03/2016 til UDI om saker etter utlendingsloven kapittel 14 mv. Jf. også den veiledende indikatorlisten i nevnte instruks og tilsvarende instruks GI-02/2016 til UNE. Videre sier punkt 4.2.1 noe om vilkåret «har utvist fremferd sterkt til skade for Norges interesser». For ordens skyld viser vi til at etter statsborgerloven § 28 annet ledd kan departementet, for å ivareta hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, instruere uavhengig av begrensningene i paragrafens første ledd. Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» kan dermed etter det vi forstår forklares nærmere for eksempel i instruks, på samme måte som i saker etter utlendingsloven.

Med hensyn til om endringsforslagene kan anses tilstrekkelige viser vi også til kommentarene nedenfor til de foreslåtte reglene om saksbehandling/prosess i saker om tilbakekall på dette grunnlaget.

Ad 4.2.4 Statsløshet, barn og forholdsmessighet

Innledningen i første ledd i forslaget til så vel ny § 26a som ny § 26b i statsborgerloven innebærer at vedkommende må ha et dobbelt statsborgerskap før/når vedtak om tilbakekall fattes. Første avsnitt i punkt 4.2.4 sier da også uttrykkelig at det ikke er tilstrekkelig at personen lett vil kunne få tilbake sitt opprinnelige statsborgerskap etter tap av norsk statsborgerskap. 

Ifølge annet ledd i forslagene til ny § 26a og ny § 26b skal ingen tape statsborgerskap etter disse bestemmelsene for handlinger begått før fylte 18 år. Det foreslåtte skjæringstidspunktet fremstår som klart og praktikabelt. Ut over dette har ikke UNE kommentarer til dette vilkåret.

Tredje ledd i forslagene til nye bestemmelser er utformet etter mønster av utlendingsloven (utl) § 70 første ledd (utvisning), med en likelydende ordlyd som i utl § 70 første ledd bortsett fra nødvendige tilpasninger av begrepsbruk og henvisninger. Som nevnt i punkt 4.2.4 annet ledd inkluderer forslaget også en uttrykkelig henvisning til barnets beste som et grunnleggende hensyn i saker som berører barn. I merknadene under punkt 7 til tredje ledd i ny § 26a og § 26b fremgår det dessuten at det i forholdsmessighetsvurderingen må ses hen til respekt for privat- og familieliv i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Den foreslåtte lovfestingen av en forholdsmessighetsvurdering i disse tilbakekallssakene skiller seg prinsipielt fra avveiningen som praktiseres (kan-skjønn) i saker om tilbakekall av tillatelser etter statsborgerloven § 26 annet ledd samt utlendingsloven.

Videre beskriver høringsnotatet, klart etter mønster av forarbeidene til utl § 70, avslutningsvis under punkt 4.2.4 (på side 19) konkrete momenter som er relevante ved vurderingen av forholdets alvor og tilknytningen til riket. Forslaget gir da en tilsvarende forutsigbarhet, rettssikkerhet og klarhet som reglene om forholdsmessighet i utvisningssaker, og respekten for privat- og familieliv og forpliktelsene etter FNs barnekonvensjon vil dermed kunne ivaretas på samme måte.

Retten i en straffesak skal med andre ord vurdere forholdsmessigheten av et eventuelt tap av statsborgerskap etter samme kriterier og momenter som departementet i sak om tilbakekall av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

For ordens skyld viser vi til at de danske forarbeidene som er sitert på side 17 i høringsnotatet synes å omhandle situasjoner som gjelder straffbare forhold. Uttalelsene i de danske forarbeidene om betydningen av (sterk) tilknytning til riket har i så måte overføringsverdi til saker etter ny § 26a som retter seg mot handlinger som allerede er begått. Det er ikke dermed sagt at uttalelsene nødvendigvis har samme direkte overføringsverdi til saker etter ny § 26b, som ikke retter seg mot handlinger som er begått.

Ad 4.3 Endringer som gjelder saksbehandling

Innledning

Om tap av statsborgerskap må anses som straff eller ikke er avgjørende for om behandling og avgjørelse av saken kan skje administrativt eller (fullt ut) må håndteres av domstolene etter rettergangslovene.

Under punkt 2.4.1 konkluderer departementet som nevnt med at tap av statsborgerskap på grunn av utførte straffbare handlinger er å anse som straff (og dermed må ilegges ved dom og ikke administrativt). Departementet har dermed konkludert på samme måte som utvalget i NOU 2015: 4.

Vi har blant annet merket oss at parten uansett vil stå igjen med et annet statsborgerskap, fordi tap av statsborgerskap etter de nye foreslåtte bestemmelsene bare kan skje hvis vedkommende har et annet statsborgerskap. Hvor alvorlig tap av statsborgerskap vil være for vedkommende må da ses i lys av det.

Ad 4.3.1 Domstolsbehandling og straffeprosess

Vi har ikke kommentarer til dette, utover det som er sagt ovenfor i tilknytning til forslaget om tap av statsborgerskap på grunnlag av utførte straffbare handlinger.

Ad 4.3.2 Behandling av sikkerhetssaker (nye prosessregler)

Ad forvaltningsbehandlingen, som omtales før punkt 4.3.2.1 i høringsnotatet, viser vi til muligheten for at UNE i en sak der UDI har tilbakekalt statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd kommer til at saken likevel kan berøre grunnleggende nasjonale interesser, enten ut fra en annen vurdering av de samme opplysningene som UDI hadde, eller på grunnlag av ny informasjon mottatt etter klageoversendelsen.

Siden UNE ifølge forslaget til prosessordning ikke kan fatte vedtak om tilbakekall av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, jf. forslaget til tilføyelse i statsborgerloven § 27 annet ledd, vil UNE måtte ta stilling til hvordan en sak som kan berøre slike interesser skal håndteres videre. På tilsvarende måte som i saker etter utlendingsloven kapittel 14 tilsier dette en særskilt regulering i for eksempel retningslinjer fastsatt i instruks, selv om forslaget ikke legger opp til at departementet skal kunne bestemme at UNE fatter vedtak etter ny § 26b i statsborgerloven.

Med fri sakførsel uten behovsprøving for parten ved søksmål rettet mot departementets vedtak (jf. punkt 4.4) vil parten være sikret en reell mulighet for overprøving av vedtaket. Vi har ikke andre kommentarer til forslaget til prosessordning for så vidt gjelder domstolsbehandlingen, jf. punkt 4.3.2.1 flg.  

Ad 4.3.3 Behandling av sak om utvisning i forbindelse med tap av statsborgerskap

Departementet uttaler blant annet at avgjørelsen i tilbakekallssaken og avgjørelsen i utvisningssaken bør gjøres samtidig i de tilfellene der departementet er vedtaksorgan, og påpeker også at sakene omfattes av den særskilte prosedyren i utlendingsloven kapittel 14 som nå foreslås tatt inn i statsborgerloven.

En norsk statsborger fortsetter å være norsk frem til et eventuelt vedtak om tilbakekall av statsborgerskapet er endelig, med fulle rettigheter også når det gjelder opphold i riket og inn-/utreise. Uavhengig av om departementet har både sak om utvisning og sak om tilbakekall/tap til behandling samtidig vil klare rutiner for samordning av sakene frem til vedtak/avgjørelse være svært viktig.

Ad 4.5 Endringer i rettshjelploven og rettsgebyrloven

Vi er enig i at det bør være rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i saker etter statsborgerloven § 26b, på samme måte som for tilbakekall av tillatelser etter utlendingsloven. Videre viser vi til at de hensynene som ligger bak ordningen om fri sakførsel uten behovsprøving i saker etter utl kapittel 14 (sikkerhetssaker) der departementet har fattet vedtak, er relevante også for saker om tilbakekall av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. UNE er enig i forslaget om fri sakførsel også for de sistnevnte tilfellene.

Ad 5 Økonomiske og administrative konsekvenser

I høringsnotatet punkt 5 uttaler departementet blant annet at de foreslåtte tapshjemlene vil få begrenset anvendelse, men at sakene vil være ressurskrevende å forberede.

Etter den foreslåtte ordningen for saksbehandling/prosessordning vil UNE ikke være klageinstans verken etter § 26a eller § 26b, da tap av statsborgerskap etter førstnevnte bestemmelse ilegges av domstolene mens departementet alene er vedtaksinstans etter sistnevnte bestemmelse.

I likhet med i saker etter utlendingsloven kan det som nevnt tenkes at UNE etter klageoversendelse fra UDI av sak om tilbakekall etter § 26 annet ledd kommer til at saken kan berøre grunnleggende nasjonale interesser. Siden UNE ifølge forslaget til prosessordning ikke kan fatte vedtak om tilbakekall av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, vil UNE måtte vurdere særskilt hvordan en sak som kan berøre slike interesser skal håndteres videre. Hvor ressurskrevende dette vil bli kan blant annet avhenge av hvor klare og utfyllende retningslinjer departementet gir, jf. våre kommentarer til punkt 4.3 ovenfor.

I alle tilfelle antar vi at endringene ikke vil medføre en merkbar økning i antall klager til UNE, og at de økonomiske og administrative konsekvensene dermed vil være begrenset.

Ad 6 Ikrafttredelse og overgangsregler

Under dette punktet i høringsnotatet er det angitt skjæringstidspunkter for når de nye tapshjemlene skal gjelde – kort sagt ved straffbare handlinger begått etter ikrafttredelse og kunngjøring av ny § 26a, og ved fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser som er utvist etter ikrafttredelse og kunngjøring av ny § 26b.

Siden en kunngjøring vil kunne vise til en etterfølgende dato for ikrafttredelse av lovendringen, mener vi det vil kunne være mer klart og praktikabelt hvis for eksempel kun ikrafttredelsestidspunktet er avgjørende her.[1]

Vi er enig i departementets forslag om at dette (det vil si overgangsregler mv.) skal fremgå av lovvedtaket.

Med hilsen

Øyvind Havnevik
seksjonssjef

Trond Øystein Vetleseter
seniorrådgiver