Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 05.10.2021 med vedlagt høringsnotat.
UNE har følgende kommentarer til høringsforslaget (høringsnotatet):
Noen kommentarer knyttet til praksis i UNE
Under punkt 3.3 skriver departementet bl.a. at praksis i UDI og UNE i hovedsak går ut på å legge søknadstidspunktet til grunn ved behandlingen av søknader om permanent oppholdstillatelse. Vi presiserer at de fleste vilkårene for permanent oppholdstillatelse også kan være oppfylt på et hvilket som helst senere tidspunkt frem til UNEs vedtak i klagesaken. Praksis er dermed svært fleksibel med hensyn til når vilkårene må være oppfylt.
Ad vilkåret i utlendingsloven (utl) § 62 første ledd er det etter UNEs praksis ikke tilstrekkelig at vilkårene for den midlertidige tillatelsen er oppfylt på søknadstidspunktet, eventuelt på et senere tidspunkt. Vilkårene må ha vært oppfylt i en treårsperiode (eller femårsperiode). Det er likevel noen eksempler i UNEs praksis på at brudd i vilkårene på inntil tre måneder ikke har blitt ansett avgjørende, forutsatt at vilkårene for tillatelsen igjen har blitt oppfylt. Vi forstår det slik at departementets forslag ikke innebærer endringer i denne praksisen, bortsett fra at det etter forslaget bare vil være treårsperioden (eller femårsperioden) før vedtak som skal vurderes.
Utforming av forskriftsbestemmelsen
Forslaget til ny § 11-3 første punktum i utlendingsforskriften lyder slik: «For å ha rett til permanent oppholdstillatelse må vilkårene i lovens § 62 første ledd bokstav a til e og annet ledd være oppfylt på vedtakstidspunktet.»
Ut fra innholdet i høringsnotatet er forslaget ment å omfatte kravet til tre års oppholdstid med tillatelser. Dette vilkåret står ikke «bokstav a til e», men i innledningen i § 62 første ledd. En endring til «§ 62 første ledd» uten å nevne «bokstav a til e» vil kunne gjøre det klarere at henvisningen gjelder både innledningen og vilkårene i bokstavene § 62 første ledd. Første ledd § 11-3 annet punktum vil likevel fremdeles gjøre det klart at vilkåret i § 62 første ledd bokstav f «må være oppfylt på søknadstidspunktet eller oppfylles i perioden frem til vedtakstidspunktet».
Spørsmål om forslaget krever lovendring
Forslaget til ny § 11-3 i utlendingsforskriften (utf.) fremstår som en klar innstramming i vilkårene for permanent oppholdstillatelse sammenlignet med dagens praksis (se vår beskrivelse av denne ovenfor).
Praksisen om at vilkårene kan være oppfylt på et hvilket som helst tidspunkt mellom søknad og vedtak er fast og langvarig, og den skriver seg i stor grad fra praksis etter tidligere utlendingslov og -forskrift.
Videre viser departementet til lovtolkning innledningsvis under punkt 4.1: «Det er ønskelig å legge om gjeldende forvaltningspraksis (lovtolkning) i saker om permanent oppholdstillatelse.»
Vi mener etter dette at det kan være et spørsmål om endringen bør vedtas i lovs form (endringer i utl § 62).
Vi går ut fra at departementet har tatt i betraktning kommentarene til departementets instruks GI-16/2020 (og tidligere instruks GI-05/2020) i Sivilombudets uttalelse 18.08.2021 (ombudets ref. 2020/766), men nevner det for ordens skyld.
Hva sikter «på vedtakstidspunktet» til?
Forslaget til ny § 11-3 legger opp til at alle vilkår unntatt vilkåret om selvforsørgelse må være oppfylt «på vedtakstidspunktet». Dette kan tenkes å omfatte tidspunktet for UDIs vedtak og tidspunktet for UNEs vedtak. I den grad UDI endrer sitt vedtak delvis under sin forberedende klagebehandling vil også dette være et vedtak i forvaltningslovens (fvl.) forstand (enkeltvedtak, se fvl. § 2 første ledd bokstav b). Det er ønskelig at departementet presiserer på hvilket eller hvilke av disse tidspunktene vilkårene kan/må være oppfylt.
Vilkåret om tre/fem års oppholdstid med tillatelse
Det er et spørsmål hvordan departementet mener at vilkåret om tre/fem års oppholdstid skal praktiseres der klagerens midlertidige oppholdstillatelse er utløpt på vedtakstidspunktet.
Utf § 11-1 siste ledd har en regel om når UDI/UNE plikter å vurdere fornyet (eventuelt ny) midlertidig oppholdstillatelse, men denne er etter ordlyden først aktuell «[d]ersom søknad om permanent oppholdstillatelse avslås». Vurderingen av kravet til oppholdstid kommer dermed – logisk sett – før UDI/UNE tar stilling til om klageren skal gis fornyet/ny midlertidig oppholdstillatelse.
Vi antar likevel at vilkåret om tre/fem års oppholdstid kan anses oppfylt dersom utlendingen har søkt om permanent oppholdstillatelse før utløp av den forrige tillatelsen og vilkårene for den midlertidige oppholdstillatelsen fortsatt er oppfylt på vedtakstidspunktet, altså uten at vedkommende først må søke om fornyelse av tillatelsen. Departementet kan gjerne si noe om dette i ikrafttredelsesrundskriv til bestemmelsen.
Videre kan det oppstå særlige spørsmål i tilfeller der klageren ikke lenger fyller vilkårene for den tidligere tillatelsen på vedtakstidspunktet, men mener å fylle vilkårene for en tillatelse på nytt faktisk eller rettslig grunnlag:
Departementet omtaler særskilt saker der søkeren har hatt tillatelse i familieinnvandring og har blitt utsatt for mishandling (høringsnotatet punkt 4.1 på side 5). Det er også mulig å tenke seg andre typetilfeller, for eksempel at klageren har hatt tillatelse på grunnlag av arbeid og arbeidsforholdet opphører, men vedkommende kan fylle vilkårene for en tillatelse i familieinnvandring. Det kan også være at en søker flytter fra ektefellen, men mener å fylle vilkårene for en tillatelse på grunnlag av samvær med barn. Totalt sett vil det kunne forekomme mange ulike varianter og scenarier. Skal søkeren i slike typetilfeller anses å fylle vilkåret om oppholdstid, uten først å ha søkt og blitt innvilget en tillatelse på nytt grunnlag, eller må vedkommende fremme særskilt søknad?
Utf § 11-1 siste ledd sier ikke klart i hvilke tilfeller UDI og UNE plikter å vurdere midlertidig oppholdstillatelse på et nytt grunnlag. Utgangspunktet i UNEs praksis har vært ikke å vurdere tillatelse på nytt grunnlag, med unntak av blant annet i mishandlingstilfellene. Departementet kan med fordel presisere innholdet § 11-1 siste ledd, da det vil kunne være avgjørende for om vilkåret om tre/fem års oppholdstid anses oppfylt og om vedtaket innebærer en plikt til å forlate riket.
En mulig utfordring ved å legge opp til en praksis med vurdering av tillatelse på nytt grunnlag i forbindelse med saken om permanent oppholdstillatelse, kan være at saken ikke er tilstrekkelig opplyst med tanke på dette. Vedtaksorganet har for eksempel ikke den informasjonen som ville fremgått i særskilt søknadsskjema som brukes for den aktuelle tillatelsen, samt i vedlegg som skal legges ved slik søknad.
Vilkåret om selvforsørgelse
Forslaget til ny § 11-3 annet punktum lyder slik: «Vilkåret i lovens § 62 første ledd bokstav f må være oppfylt på søknadstidspunktet eller oppfylles i perioden frem til vedtakstidspunktet.»
Vi forstår dette som at selvforsørgelseskravet (eller unntak fra kravet) kan være oppfylt på et hvilket som helst tidspunkt mellom søknaden og UNEs vedtak. Det er i tråd med hvordan vilkåret praktiseres i dag.
Det ville vært en lettere praktiserbar regel dersom selvforsørgelseskravet, i likhet med de øvrige vilkårene for permanent oppholdstillatelse, må være oppfylt på vedtakstidspunktet. Vi går ut fra at departementet har vurdert og tatt høyde for dette, men nevner det for ordens skyld.
Slik bestemmelsen i § 11-3 annet punktum er formulert antar vi at det ikke vil være et krav om at de øvrige vilkårene for permanent oppholdstillatelse må være oppfylt samtidig med selvforsørgelseskravet (slik praksis er i dag), såfremt de øvrige vilkårene er oppfylt på vedtakstidspunktet. Dette kan med fordel presiseres i ikrafttredelsesrundskriv, da det ikke fremgår klart av høringsnotatets punkt 4.1 siste avsnitt.
Overgangsregler og ikrafttredelse
Ifølge punkt 4.2 første avsnitt legger departementet til grunn at praksisendringen kan gis virkning for søknader om permanent oppholdstillatelse som ikke er ferdigbehandlet når forskriften trer i kraft. Departementet viser til og siterer fra vurderingen i instruks GI-16/2020 punkt 3.2 (om forholdet til grunnloven § 97 mv.). Videre fremgår det av punkt 6 om ikrafttredelse at departementet mener praksisendringen skal gjelde for alle ubehandlede og nye søknader fra det tidspunktet forskriftsendringen trer i kraft. Departementet kan med fordel presisere, i ikrafttredelsesrundskriv eller i en overgangsbestemmelse, om tidspunktet for UDIs vedtak kan ha betydning for om saken skal behandles etter gjeldende eller nye regler.
Vi spør om det kan være aktuelt med unntak for saker som ikke er avgjort uten ugrunnet opphold, se forvaltningsloven § 11 a, og hvor saksbehandlingstiden kan ha virket inn på utfallet av saken:
Departementet har drøftet betydningen av manglende forutberegnelighet ved forslaget om ikrafttredelse. Den foreslåtte endringen kan innebære at klageren ikke lenger fyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse når saken avgjøres. Vi mener derfor at det er viktig av hensynet til forutberegnelighet å få klargjort i forskriften om, og eventuelt i hvilke tilfeller, søkeren selv må søke om ny midlertidig tillatelse, og når UDI/UNE eventuelt plikter å vurdere dette i forbindelse med avslag på søknad om permanent oppholdstillatelse. Se våre kommentarer ovenfor til utf § 11-1 siste ledd.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Vi har merket oss det departementet har uttalt under punkt 5 i høringsnotatet. I den grad den nye bestemmelsen gjør vurderingene i UNE mer komplisert på grunn av tolkningstvil eller annet, eventuelt også rent faktisk krever mer innhenting av informasjon (utredningsplikten mv.), vil endringene kunne innebære noe mer tids- og ressursbruk i UNE. Ellers viser vi til det som er sagt ovenfor i høringssvaret her.
Behov for presiseringer i andre bestemmelser?
Det er et spørsmål om den foreslåtte endringen i utf § 11-3 tilsier en presisering i § 11-4. Etter denne bestemmelsen er det et krav at utlendingen det siste året har hatt en tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. I dag anses det tilstrekkelig at dette vilkåret er oppfylt på søknadstidspunktet, og muligens også på et senere tidspunkt frem mot vedtaket. Departementet kan eventuelt vurdere om det bør fremgå av bestemmelsen at vilkåret må være oppfylt på vedtakstidspunktet.
Vi har ikke vurdert om det er behov for presiseringer i noen av særreglene i utf § 11-1 av når vilkårene må være oppfylt, men dette er noe departementet eventuelt kan se på i den videre behandlingen av forslaget.
Med hilsen
Sonja Engen Siewert
avdelingsdirektør
Saksbehandler: Trond Øystein Vetleseter
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.