Formål: Sikre at mulige ofre for menneskehandel blir identifisert og får nødvendig bistand og beskyttelse der det etter at saken er ankommet UNE fremkommer opplysninger som tilsier at det er rimelig grunn til å tro at klageren er et offer for menneskehandel.
1. Innledning
Disse interne retningslinjene kan ses i sammenheng med regjeringens handlingsplan mot menneskehandel 2011-2014 (”Sammen mot menneskehandel”). Av planens pkt. 1 fremgår bl.a. at et økende antall ofre har blitt identifisert i Norge, og har mottatt tilpasset bistand og beskyttelse.
Etter forvaltningsloven § 17 første ledd har UNE en plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig. Etter Europarådskonvensjonen art. 10 skal myndigheter som kommer i kontakt med ofre for menneskehandel ha medarbeidere med kompetanse i å identifisere mulige ofre og en prosedyre som legger til rette for en slik identifisering. Dersom det foreligger rimelig grunn til å tro at klageren er et offer for menneskehandel, skal han/hun ikke pålegges å forlate landet før identifikasjonsprosedyren er gjennomført.
I pkt. 2 redegjøres det kort for definisjonen av begrepet ”menneskehandel”. Når UNE ved behandlingen av en sak for første gang mottar opplysninger som tilsier at det er rimelig grunn til å tro at klageren er et offer for menneskehandel, må dette utredes nærmere (pkt. 3). UNE må videre vurdere om saken bør returneres til UDI (pkt. 4). Der saken ikke returneres til UDI, skal UNE sørge for at klageren som mulig offer for menneskehandel får nødvendig informasjon og bistand (pkt. 5).
2. Definisjon av begrepet ”menneskehandel”
Definisjonen av begrepet ”menneskehandel” fremgår av straffeloven § 224. Straffelovens bestemmelse bygger på FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet sin tilleggsprotokoll for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn (2000), også kalt Palermo-protokollen.
Etter straffelovens definisjon foreligger det menneskehandel når en person ved hjelp av vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter noen til:
- prostitusjon eller andre seksuelle formål
- tvangsarbeid eller tvangstjenester, herunder tigging
- krigstjeneste i fremmed land eller
- fjerning av vedkommendes organer,
eller forleder noen til å la seg bruke til slike formål.
Definisjonen viser til tre elementer; handlinger som begås ved bestemte midler for å oppnå et bestemt formål.
Det er særlig viktig å være oppmerksom på at også andre former for utnytting enn prostitusjon vil være omfattet av begrepet ”menneskehandel”.
Utnytting eller forledelse av personer under 18 år til de angitte formål anses som menneskehandel uavhengig av om vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd er anvendt, se Palermo-protokollen artikkel 3 bokstav c og straffeloven § 224 andre ledd.
Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel fra 2005 supplerer FNs Palermo-protokoll i Europa. Konvensjonens formål er å styrke medlemsstatenes forpliktelser til å straffeforfølge og til å forebygge, etterforske og straffeforfølge menneskehandel, og å sikre bistand til og beskyttelse av ofre for menneskehandel. Konvensjonen trådte i kraft i Norge i mai 2008.
Europarådkonvensjonens ”Explanatory Report” viser til at det ikke er nødvendig at personen faktisk har blitt utnyttet for at vedkommende skal anses som et offer for menneskehandel. Det er tilstrekkelig at en person har vært utsatt for en av handlingene i definisjonen i kombinasjon med bruken av et av midlene, der formålet har vært å utnytte personen. Det vises i rapporten videre til at det ikke er nødvendig å bli verifisert som et offer for at vedkommende skal få de rettigheter som tilkommer et offer for menneskehandel. Det er tilstrekkelig at det foreligger rimelig grunn til å tro at vedkommende er et offer.
3. Identifisering av mulige ofre for menneskehandel
UNE kan ved behandlingen av en sak få nye opplysninger som tilsier at det foreligger rimelig grunn til å tro at klageren er et offer for menneskehandel. Opplysninger om menneskehandel kan være gitt av klageren selv eller det kan på annen måte foreligge indikasjon(er) på at klageren er et offer for menneskehandel.
Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM), et tverretatlig samarbeid som administreres av Politidirektoratet (POD), har utarbeidet en veileder om identifisering av mulige ofre for menneskehandel. Nedenfor følger en liste fra veilederen over relevante identifikasjonsindikatorer. Listen er ikke uttømmende og relevansen av de nevnte indikatorer vil kunne variere, men de vil være til hjelp ved avgjørelsen av om det foreligger rimelig grunn til å tro at klageren er et offer for menneskehandel:
- Klageren kommer fra et land som er kjent for rekruttering til menneskehandel
- Klageren har blitt observert på steder der ulovlig salg av tjenester eller varer ofte
forekommer
- Klageren gir inntrykk av at hans/hennes bevegelser er overvåket
- Klageren mangler kontroll over eget pass eller reisedokument
- Klageren bor privat og ønsker ikke å oppgi adresse til egen bolig eller arbeidssted
- Klageren har gjeld til bakmenn/kvinner
- Klageren har fått sine reisekostnader til destinasjonslandet betalt av tilretteleggere,
penger som han/hun må betale tilbake gjennom å arbeide eller yte tjenester i
ankomstlandet
- Klageren har tatt valg på bakgrunn av falske løfter/vilkår
- Klageren har vært utsatt for vold eller trusler mot egen person eller mot familie/venner
- Klageren yter tjenester eller arbeider under uverdige forhold
- Klageren er ute av stand til å forhandle om egne arbeidsforhold
- Klageren mottar lite eller ingen betaling for utført arbeid/tjeneste
- Klageren har ingen eller bare delvis tilgang til egen inntekt
- Klageren har ulovlig lange arbeidsdager over lengre perioder, og ingen fridager
- Klageren har hatt lengre opphold i andre europeiske land
Det vises for øvrig til KOMs brosjyrer:
- ”Identifisering av mulige ofre for menneskehandel”.
- ”Menneskehandel - utnyttelse i prostitusjon eller andre seksuelle formål.”
- ”Menneskehandel – utnyttelse i tvangsarbeid og tvangstjenester herunder tigging.”
- ”Menneskehandel – utnyttelse av barn.”
Engelsk og norsk versjon av disse brosjyrene skal være tilgjengelig i biblioteket, og kan også lastes ned fra Justisdepartementets nettside.
4. Retur til UDI
Dersom UNE på bakgrunn av nye opplysninger i saken finner at det er rimelig grunn til å tro at klageren er et offer for menneskehandel, må det først vurderes om saken bør returneres til UDI.
Ved denne vurderingen bør det bl.a. ses hen til følgende forhold:
- Det er et mål at ofre for menneskehandel blir identifisert og får nødvendig
bistand, herunder den informasjon som myndighetene normalt gir ofre for menneskehandel. Idet UDI har et apparat og en kompetanse i oppfølgningen av slike saker kan det være hensiktsmessig å oversende saken til UDI for å ivareta klagerens interesser som mulig offer for menneskehandel, jf. at de fleste ofre for menneskehandel, der dette er et tema i utlendingssaker, blir identifisert og fulgt opp av UDI i førsteinstans.
- Hvis temaet offer for menneskehandel først reises under UNEs saksbehandling,
kan det videre innebære at det foreligger et mulig nytt beskyttelsesgrunnlag som først bør behandles i første instans. Det vises til IR 10-11-17 ”Spørsmål om toinstansbehandling av nye anførsler i asylsaker som påberopes i klageomgangen eller omgjøringsanmodning”.
- Det kan være ulike grunner til at klageren tidligere ikke har ønsket å forklare seg
om at han/hun har blitt utsatt for menneskehandel, f.eks at klageren frykter sanksjoner mot seg selv eller familiemedlemmer dersom han/hun forklarer seg til myndighetene og bryter med miljøet. En annen grunn kan være at han/hun ikke anser seg selv som et offer.
Dersom opplysninger om at klageren kan være et offer for menneskehandel først fremkommer i nemndmøte, må nemndleder vurdere om klageren bør inviteres til å kommentere forholdet eller redegjøre nærmere for dette, om klageren bør gis mulighet til en samtale på tomannshånd med sin advokat eller om nemndmøtet bør stoppes. Valg av tilnærming kan bero på hvilke opplysinger det er tale om og hvordan de har fremkommet. Om det er klageren selv som fremsetter anførsler som del av sitt asylgrunnlag kan det tilsi at klageren bør forklare seg nærmere under møtet. Om det foreligger holdepunkter basert på andre forhold enn klagerens beskyttelsesanførsler, kan det tale for at nemndmøtet stoppes av hensyn til en videre utredning av utlendingssaken og oppfølgning av bistandstiltak overfor klageren. Det vises for øvrig til UDIs rundskriv 2011-007 ”Veiledning for samtale med mulig ofre for menneskehandel ved opplysning av utlendingssaken”. Rundskrivet er ikke bindende for UNE, men kan anses som relevant å se hen til dersom klageren skal forklare seg om forholdet under et nemndmøte. Ved eventuell oversendelse av saken til UDI skal UNE redegjøre særskilt for de opplysningene om menneskehandel som fremkom i nemndmøtet, samt vurdere hvorvidt andre instanser enn UDI bør orienteres om det samme.
5. Oppfølging av mulige ofre for menneskehandel hvis saken ikke returneres til UDI
Hvis saken ikke returneres til UDI, jf. pkt. 4, vil UNE ha et ansvar for å sikre klageren bistand og informasjon som mulig offer for menneskehandel.
Dersom klageren tidligere ikke er identifisert som offer for menneskehandel og opplysninger i saken tilsier at det foreligger rimelig grunn til å tro at klageren er et offer for menneskehandel, bør det foretas ytterligere undersøkelser. Slike undersøkelser kan for eksempel bestå i at det sendes brev til advokaten med anmodning om at klageren gjør UNE oppmerksom på eventuelle (nye) opplysninger relatert til problemstillingen menneskehandel. UNE kan etter dette eventuelt be UDI om å foreta et tilleggsintervju.
Der UNE identifiserer klageren som et mulig offer for menneskehandel og saken ikke returneres til UDI, skal UNE gi klageren relevant informasjon og tilbud om bistand og beskyttelse.
Der det er aktuelt å gi slik bistand, skal saksbehandleren kontakte UNEs ressursperson, som ved IR-ens ikrafttredelse er plassert i stabsfunksjon Asyl B.
I samråd med denne ressurspersonen avgjøres det hvilken type informasjon som bør gis til klageren, om det er aktuelt å bistå klageren med å ta kontakt med andre instanser eller hjelpetiltak og om UNE selv bør ta kontakt med andre etater m.m for å sikre at klageren får tiltrekkelig bistand og beskyttelse. Videre vil det i samråd med denne ressurspersonen være aktuelt å kontakte Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM). KOM er ikke et hjelpetiltak, men har oversikt over aktuelle instanser som kan bistå ut fra personens individuelle behov.
5.1 Informasjon om rett til bistand og beskyttelse
UNE skal sikre at klageren får informasjon om sin rett til bistand og beskyttelse. Dette gjøres primært ved at saksbehandler sender brev til advokaten som bør inneholde følgende informasjon.
• Livsopphold: Personer som er identifisert som mulige ofre for menneskehandel, har rett til hjelp for å ivareta grunnleggende fysiske, psykiske og sosiale behov (trygg boligsituasjon, psykologisk og materiell bistand, tilgang til øyeblikkelig helsehjelp, tolke- og oversettertjenester mv.).
• Anmeldelse: Det er ulovlig å utsette andre for menneskehandel. Vedkommende kan få hjelp fra bistandsadvokat til eventuell anmeldelse av forholdet. Personer som er utsatt for menneskehandel har rett til gratis bistand fra advokat. Hjelpetiltakene, som ROSA-prosjektet, kan eventuelt bistå for å etablere kontakt med advokat.
• Sikkerhet: Personer utsatt for menneskehandel kan oppleve å bli truet, utsatt for vold, frihetsberøvelse eller andre overgrep. For bistand og beskyttelse i forhold til personens sikkerhet, kan politiet kontaktes på telefon 02800, nødnummer er 112. Hjelpetiltakene, som ROSA-prosjektet, kan eventuelt bistå med å ta kontakt med politiet. Det er også mulig å bo på krisesenter hvis personen ikke føler seg trygg der vedkommende bor.
• Oppholdstillatelse: Personer som er utsatt for menneskehandel kan ha rett til begrenset oppholdstillatelse, såkalt refleksjonsperiode. Personen kan få nærmere informasjon om ordningen fra bistandsadvokat eller hjelpetiltakene. Eventuell nærmere informasjon må tilpasses den enkeltes situasjon og spørsmål. Retten til å søke beskyttelse (asyl) er nedfelt i internasjonale konvensjoner og norsk lov. For nærmere informasjon om oppholdsordninger, se UDIs nettsider.
• Hjelpetiltak: Det finnes ulike hjelpetiltak for ofre for menneskehandel. Dersom personen er kvinne (over 18 år), skal personen gis informasjon om ROSA-prosjektet (Reetablering, oppholdssteder, sikkerhet, assistanse). ROSA er et nasjonalt hjelpetiltak for kvinner som er utsatt for menneskehandel, uavhengig av utnyttelsesform. ROSA kan tilby et trygt bosted på hemmelig adresse hvis det er behov for det, individuell rådgiving og veiledning, kontakt med advokat og andre relevante statlige og kommunale aktører. Visittkort fra ROSA skal deles ut, eventuelt telefonnummer 22 33 11 60 (døgnbemanning), se også ROSA-help.no. Det finnes for øvrig flere hjelpetiltak for kvinner og menn med prostitusjonserfaring som det kan være aktuelt å henvise personen til, blant annet Pro Sentret (telefon 23 10 02 00) og tiltak i regi av Kirkens Bymisjon, blant annet Nadheim (Senter for kvinner og menn med prostitusjonserfaring, telefon 22 05 28 80). Ved mulig utnyttelse i tvangsarbeid/-tjenester og der det mulige offeret er en mann og/eller saksbehandleren er i tvil om hvilket hjelpetiltak det skal henvises til, kan saksbehandleren kontakte Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) for veiledning om hvilken informasjon om hjelpeinstanser som bør gis.
• Retur: Dersom personen ønsker å reise hjem, kan vedkommende kontakte IOM (International Organization for Migration) for hjelp til trygg retur og reetablering, telefon 23 10 53 20. IOM har et retur- og reintegreringsprosjekt for ofre for menneskehandel.
• Asylmottak: Dersom personen bor på asylmottak, kan vedkommende kontakte ansatte på mottaket for å gi informasjon om eventuelle spesielle behov vedkommende har, slik at botilbudet i mottak så langt det lar seg gjøre kan tilrettelegges. Mottaksansatte kan også yte bistand til å sette vedkommende i kontakt med aktuelle instanser for videre spesialisert assistanse.
Informasjonen skal tilpasses den enkeltes situasjon. Dersom klageren er mindreårig, skal informasjonen gis på en alderssensitiv måte, slik at barnet forstår det som blir formidlet.
Saksbehandlerens rolle som myndighetsperson kan gjøre arbeidet med å identifisere og bistå mulige ofre vanskelig. Hjelpetiltak vil i mange tilfeller enklere oppnå tillit.
KOM-brosjyren ”Informasjon til deg som identifiseres som mulig offer for menneskehandel” skal legges ved. Engelsk og norsk versjon av brosjyren skal være tilgjengelig i biblioteket, og kan også lastes ned fra Justisdepartementets nettside.
5.2 Annen bistand
UNE skal etter en konkret vurdering tilby å bistå i kontakt med aktuelle instanser eller hjelpetiltak. Dersom klageren ønsker bistand til kontakt, skal saksbehandleren så langt det lar seg gjøre kontakte den instansen som kan være videre kontaktpunkt for personen. Er det mulige offeret en kvinne, kan hun henvises til ROSA-prosjektet. Ansatte ved ROSA-prosjektet kan for øvrig også forespørres om å bistå under en samtale, dersom personen samtykker til dette. Dersom personen bor på asylmottak, skal saksbehandleren også tilby å kontakte asylmottaket, slik at botilbudet i mottak så langt det lar seg gjøre kan tilrettelegges ved særlige behov.
Hvor langt saksbehandlerens ansvar strekker seg for å bistå i en eventuell kontakt med hjelpeinstanser, må ses i sammenheng med det mulige offerets individuelle forutsetninger og behov. Alder, språk- og kulturforståelse, kunnskap om offentlig forvaltning, traumehistorie mv. er avgjørende for om personen selv vil være i stand til å kontakte aktuelle hjelpeinstanser, eventuelt politi. Enkelte ofre kan være svært sårbare og trenge mer bistand enn andre. I de tilfeller saksbehandleren har informasjon om at personens liv, helse eller sikkerhet kan være i fare, vil ansvaret også strekke seg lenger enn i tilfeller der det ikke foreligger slik informasjon. Dette kan eksempelvis være tilfelle dersom vedkommende har mottatt trusler fra bakpersoner som oppholder seg i Norge. Utover å sette vedkommende i kontakt med aktuell instans for å avtale et møte mv., kan det i slike tilfeller være aktuelt å få akutt etablert en trygg sikkerhetssituasjon. Dersom personen ikke ønsker bistand til kontakt med aktuelle instanser i slike saker, skal saksbehandleren likevel vurdere informasjonsutveksling med andre etater, se punkt 5.4.
5.3 Samarbeid med andre etater m.m om tiltak
I tråd med Europakonvensjonen artikkel 10 skal UNE søke samarbeid internt og eksternt med andre etater og organisasjoner for å sikre god bistand til mulige ofre. Det er særlig PU, UDI, Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) og ROSA som vil være aktuelle samarbeidspartnere.
5.4 Utveksling av informasjon med andre etater m.m.
Det kan i enkelte menneskehandelsaker være aktuelt å gi opplysninger til den eller de instanser som kan gi bistand og beskyttelse til vedkommende, blant annet barnevern, mottak og politi. UNE kan få henvendelser fra andre etater, eller på eget initiativ ha behov for eller ønske om i gi ut opplysninger til etater eller enkeltpersoner.
Opplysninger om at en person kan være utsatt for menneskehandel er sensitive opplysninger som i utgangspunktet er omfattet av reglene om taushetsplikt. I utgangspunktet har ansatte i UNE taushetsplikt om ”noens personlige forhold”, se forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Informasjon om at noen kan være utsatt for menneskehandel vil også kunne representere sensitive personopplysninger, blant annet etnisk bakgrunn, mistanke om straffbare forhold, helseforhold og seksuelle forhold, se personopplysningsloven § 2 pkt. 8.
Utlevering av taushetsbelagte opplysninger må enten bygge på samtykke fra klageren eller på de unntaksbestemmelsene fra taushetsplikt som er gitt i forvaltningsloven, straffeloven eller barnevernloven. UNE har ikke hjemmel i lov til rutinemessig å utlevere opplysninger til andre etater om at en person kan være utsatt for menneskehandel. Det vises i utgangspunktet til IR 20-22-01 ”Utlevering av personopplysninger m.m”.
Der klageren er mindreårig vil UNE kunne ha opplysningsplikt overfor barnevernet, se IR 10-13-02.
Der UNE får opplysninger om at klageren er et offer for menneskehandel, kan dette innebære at UNE bør eller skal anmelde det straffbare forholdet til politiet. Når det gjelder utlevering av opplysninger til politiet, er det viktig å skille mellom utlendingssaker og straffesaker. Av hensyn til eventuell fare for represalier fra bakmenn eller andre, skal offerets sikkerhet være i fokus:
- Utveksling av taushetsbelagte informasjon mellom UNE og politiet (typisk PU) som ledd i saksbehandling av utlendingssaken er regulert i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og 3. Disse bestemmelsene gir en vid adgang til informasjonsutveksling.
- Der forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng mellom forvaltningens oppgaver og/eller det er ønskelig ut fra allmenne hensyn kan UNE etter en konkret vurdering ha rett til å opplyse politiet om straffbare forhold, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Begge alternativer vil være aktuelle ved mistanke om utnytting i menneskehandel. Dersom saksbehandleren har opplysninger om grovt brudd på utlendingsloven, vil utveksling av opplysninger til politiet anses å ha naturlig sammenheng med forvaltningens oppgaver. Videre er menneskehandel en alvorlig straffbar handling slik at allmenn interesse ofte vil tilsi at opplysninger om utnytting i menneskehandel kan videreformidles til politiet.
- I medhold av straffeloven § 139 vil UNE i enkelte tilfeller ha plikt til å gi opplysninger til politiet. Menneskehandel etter straffeloven § 224 er ikke nevnt blant de forbrytelser som utløser avvergelsesplikten. Det må vurderes konkret om andre straffebud kan være aktuelle. Det vises til at menneskehandel, avhengig av den enkelte sak, blant annet vil kunne innebære bortføring, frihetsberøvelse, voldtekt, slaveri og mishandling. Der det foreligger konkrete holdepunkter for at slike forbrytelser vil skje, plikter UNE å gripe inn for å hindre at forbrytelsen finner sted. Avvergelsesplikten inntrer når det fremtrer som mest sannsynlig at handlingen vil bli begått. At det må fremstå som ”mest sannsynlig” innebærer et krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det kan medføre straffeansvar å unnlate å melde fra til politiet.
5.5 Skjerming av opplysninger om personen i DUF
I saker som omhandler menneskehandel kan tilgangsbegrensninger i DUF vurderes. Skjerming kan være aktuelt dersom saken er spesielt medieutsatt eller fordi klageren er utsatt for vold eller trusler. Se pkt. 3 i IR 20-22-01 ”Utlevering av personopplysninger m.m.
Terje Sjeggestad (sign)
direktør
Sist oppdatert 05.07.11