1. Regelverket
Myndighetene har et klart og legitimt behov for å vite identiteten til utlendinger som oppholder seg i Norge. Utlendingsloven og forskriften har bestemmelser som viser at det er lagt stor vekt på at myndighetene skal kjenne identiteten til utlendinger i Norge. Dette er viktig både for å hindre misbruk av reglene fra utlendinger som ikke fyller vilkårene for tillatelse og av hensyn til muligheten for at kriminelle, herunder terrorister og krigsforbrytere, søker tilflukt her.
Med identitet menes i denne sammenheng navn, fødselsdato og nasjonalitet. I andre sammenhenger vil også f eks etnisitet, klantilhørighet, bosted, språk og slektskaps- eller familieforhold til en annen person kunne anses som en del av identiteten. Et fingeravtrykk, et unikt personlig kjennetegn, er for så vidt en del av identiteten til en person. Men et fingeravtrykk vil ikke nødvendigvis si noe om identiteten, dvs navn fødselsdato og nasjonalitet, til personen som har fingeravtrykket.
Utlendinger har plikt til å bidra til å klarlegge sin identitet, jf utlendingsloven § 44 første ledd:
”Når politiet krever det, må utlending vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe utlendingens identitet og lovligheten av oppholdet i riket på det rene.”
Lovens § 37 inneholder en rekke bestemmelser som tar sikte på å få klarlagt en utlendings identitet. Etter første ledd har utlendinger plikt til å medvirke til å avklare sin identitet, herunder nasjonalitet, ved innreise og frem til antatt korrekt identitet er registrert. Dersom det senere viser seg å være grunn til å anta at den registrerte identiteten ikke er den riktige, kan utlendingen igjen pålegges plikt til å medvirke til en avklaring.
Av forskriftens § 128 fremgår hva utlendingsmyndighetene kan pålegge en utlending for å få avklart vedkommendes identitet.
Etter lovens § 47 er det straffbart å overtre loven og/eller forskriften. Dette innebærer at det består en straffesanksjonert plikt til å medvirke til å avklare sin identitet, herunder til å gi riktige opplysninger og fremlegge dokumentasjon så langt det er mulig.
Utlendingsloven stiller ellers krav om fremleggelse av dokumentasjon på identitet når det søkes tillatelse. En utlending som søker arbeids- eller oppholdstillatelse må dokumentere sin identitet ved pass eller annet legitimasjonspapir utstedt av offentlig myndighet, jf utlendingsforskriften § 12 tredje ledd. Etter forskriften § 106 er det et vilkår for å få besøksvisum at søkeren har gyldig pass eller annet legitimasjonspapir som er godkjent som reisedokument.
Når det gjelder utlendinger som søker asyl, er det imidlertid ikke et krav etter loven om at de må fremlegge dokumentasjon på identitet for å få søknaden behandlet.
2. Vurdering av opplysninger om identitet.
Når en utlending søker tillatelse i Norge vil vedkommende måtte registreres i DUF med bl a navn, fødselsdato og nasjonalitet.
Ved registrering av vedtak som innebærer at det gis tillatelse, skal det registreres i DUF om søkerens identitet er:
- Dokumentert
- Sannsynliggjort
- Ikke sannsynliggjort
Dokumentert vil si at det er lagt frem offentlige dokumenter fra hjemlandet som bekrefter den identiteten søkeren har oppgitt (i praksis primært pass eller annet godkjent reisedokument).
Sannsynliggjort vil si at det etter en vurdering av alle momenter i saken er alminnelig sannsynlighetsovervekt for at søkeren har den oppgitte identitet, dvs. mer enn 50 % sannsynlig. Selv om en oppgitt identitet er sannsynliggjort vil det altså fortsatt kunne være tvil om den oppgitte identiteten.
Ikke sannsynliggjort vil si at det etter en vurdering av alle momenter i saken ikke er sannsynlighetsovervekt for at søkeren har den oppgitte identiteten, dvs 50% eller mindre sannsynlig).
Nærmere om identitetsfastsettelsen:
I noen tilfeller legger en søker frem pass eller annet godkjent reisedokument som bekreftelse på oppgitt identitet. Det vises i denne sammenheng til forskriften § 102 med vedlegg, der det bl a fremgår hvilke nasjonale identitetsdokumenter som godkjennes som reisedokumenter.
I andre tilfeller legger en søker frem dokumenter som kan være egnet til å underbygge den oppgitte identiteten. I atter andre tilfeller legges det ikke frem noen form for dokumenter. I alle tre tilfeller må det tas stilling til om den identitet søkeren har oppgitt kan legges til grunn.
Ved vurderingen av om oppgitt identitet kan legges til grunn som dokumentert eller sannsynliggjort, vil det bl a være nødvendig med kunnskap om hva som er ”dokumentsituasjon” i det landet søkeren anfører å være borger av, hvilke dokumenter som utstedes, om dokumentenes notoritet osv.
a) Fremleggelse av pass (omfatter i det følgende også annet godkjent reisedokument).
De fleste utlendinger som søker tillatelse på andre grunnlag enn gjennom søknad om asyl, legger frem dokumentasjon på sin identitet, dvs. navn, fødselsdato og nasjonalitet, i form av pass.
Med mindre det er særskilte forhold som kan indikere at et fremlagt pass ikke er egnet til å bekrefte opplysningene om identitet, legges det til grunn at søkerens identitet er dokumentert gjennom fremleggelsen av pass utstedt av anført hjemlands myndigheter.
- Med særskilte forhold som kan indikere at et fremlagt pass ikke kan anses å bekrefte opplysningene om identitet, menes enten konkrete forhold knyttet til søkeren selv, f eks at søker ikke kan hjemlandets språk/har gitt andre identitetsopplysninger i andre land/ligner ikke på bildet i passet, osv., eller konkrete eller generelle forhold knyttet til passet, f eks passet synes endret, passet er utstedt i hjemlandet mens klageren var i Norge, generelt svak notoritet for pass fra dette landet, dokumentet er utstedt utelukkende på grunnlag av søkerens egne opplysninger osv. I noen tilfeller vil et pass utstedt av hjemlandets myndigheter basert på søkerens egne opplysninger bety at utstederstaten erkjenner at søkeren er borger av landet, men passet vil ikke nødvendigvis bekrefter at oppgitt navn og fødselsdato er korrekt.
- Dersom det er aktuelt å gi tillatelse, samtidig som det er tvil om et fremlagt pass er egnet til å dokumentere oppgitt identitet, bør man så langt mulig søke å foreta en nærmere verifisering av dokumentene eller opplysningene i dokumentene, enten gjennom dokumentkontroll hos politiet, verifikasjon gjennom utenriksstasjoner eller på annen måte. Når det gjelder omgjøringsanmodninger kan det være hensiktsmessig å kontakte Politiets utlendingsenhet eller lokalt politi og høre om det er tatt skritt for å undersøke søkerens identitet.
b) Fremleggelse av andre offentlige dokumenter enn pass.
Legger en søker ikke frem pass, men andre offentlige dokumenter, f eks nasjonalt id-kort, førerkort, studiebevis, fødselsattester, vigselsattester, statsborgerbevis mv vil slike dokumenter som hovedregel ikke være egnet til å dokumentere en oppgitt identitet.
Det må skilles mellom dokumenter som inneholder bilde av søkeren og dokumenter som ikke gjør det.
Legger søkeren frem offentlige dokumenter som inneholder bilde av søkeren, vil utgangspunktet være at slike kan være egnet til å bidra til å sannsynliggjøre den oppgitte identiteten. Dersom det må legges til grunn at søkeren ikke har mulighet for å legge frem et pass, enten som følge av sitt individuelle forhold til hjemlandets myndigheter eller fordi hjemlandet ikke utsteder pass, kan en oppgitt identitet etter en konkret vurdering anses som dokumentert gjennom fremleggelse av et nasjonalt id- dokument (dvs. andre nasjonale id-dokument enn de som er nevnt i forskriften § 102) som inneholder et bilde av søkeren.
- Det er imidlertid en forutsetning at det heller ikke her foreligger særskilte forhold, jf punkt 2 a), som kan tilsi at de fremlagte dokumentene er falske/forfalskede m.v.
Dokumenter som ikke inneholder bilder av søkeren vil med liten grad av sikkerhet kunne sies ”å tilhøre” den søkeren som legger dem frem. Slike dokumenter vil også lett kunne være forfalsket/falske. Dokumenter uten bilde av søkeren vil alene i svært begrenset grad kunne bidra til å sannsynliggjøre en oppgitt identitet. Tilsvarende vil dokumenter utstedt av private aktører, dvs. ikke offentlige myndigheter, alene i svært begrenset grad kunne bidra til å sannsynliggjøre oppgitt identitet.
c) Manglende fremleggelse av dokumenter:
Om en søker ikke legger frem noen form for dokumenter, kan søkerens oppgitte identitet ikke anses for dokumentert.
Ved vurderingen av om søkerens identitet likevel kan anses sannsynliggjort må man skille mellom situasjoner der søkeren oppgir å komme fra land hvor dokumenter er tilgjengelige eller om søkeren oppgir å komme fra et land der slike ikke er tilgjengelige.
Opplyser søkeren å komme fra et land der dokumenter er tilgjengelig, er utgangspunktet være at identiteten ikke kan anses sannsynliggjort dersom søkeren ikke har lagt frem noen dokumenter på oppgitt identitet.
- Utgangspunktet kan imidlertid fravikes etter en konkret vurdering. Herunder må det tas stilling til om søkerens forklaring om årsaken til at dokumenter ikke er fremlagt, at de ikke har latt seg fremskaffe, ikke kan la seg fremskaffe osv er troverdig. Det må også vurderes om den anførte årsaken til manglende dokumentasjon har tilknytning til det anførte beskyttelsesbehovet. Videre må det sees hen til om det er øvrige forhold i saken som er egnet til å underbygge søkerens oppgitte identitet. Slike forhold kan f eks være;
- språktest,
- alderstest,
- kunnskap om hjemland/hjemsted/klanskjennetegn/tradisjoner,
- DNA-tester,
- opplysninger gitt av andre familiemedlemmer,
- at søkeren ikke registrert med annen identitet i andre sammenhenger
- at søkeren ikke har lagt frem dokumenter på annen identitet i andre sammenhenger
- søkerens generelle troverdighet
- generell erfaring fra sammenlignbare saker osv.
Når ovenstående momenter vurderes må man samtidig ha i mente at flere av disse momentene i seg selv vil ha begrenset verdi for spørsmålet om oppgitt identitet kan anses sannsynliggjort eller ikke. En språktest kan indikere at oppgitt morsmål (og ev. etnisitet) er riktig, men ikke nødvendigvis at oppgitt nasjonalitet (eller bosted) er riktig. F eks at en søker snakker tsjetsjensk på morsmålsnivå sier i seg selv ikke noe om vedkommendes navn, fødselsdato eller statsborgerskap. Heller ikke vil en språktest som bekrefter dialekt som er spesifikk for et bestemt område i et land, nødvendigvis tilsi at vedkommende er statsborger av landet. En biologisk familierelasjon mellom søkeren og en annen person kan bekreftes ved DNA-test. En bekreftelse på en biologisk relasjon er ikke nødvendigvis en bekreftelse på søkerens oppgitte navn, alder eller nasjonalitet. Dette selv om den andre personen har dokumentert sin identitet.
I lys av de momentene som nevnt over må det vurderes om søkerens oppgitte identitet likevel kan legges til grunn som sannsynliggjort, på tross av at en søker anfører å komme fra et land med identitetsdokumentasjon, men hvor slik dokumentasjon ikke er lagt frem.
Når det gjelder søkere som opplyser å være fra land hvor det ikke er mulig å skaffe dokumenter fra (fordi det ikke er sentrale myndigheter som utsteder dokumenter) må det ved vurderingen av om den oppgitte identiteten er sannsynliggjort, tas utgangspunkt i en samlet vurdering av en rekke forhold. De samme momentene som er nevnt i ovenstående strekpunkter vil være relevante ved vurderingen av om søkerens oppgitte identitet kan anses sannsynliggjort.
Se ellers statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a og statsborgerforskriften § 1-1 og § 1-2 som omhandler spørsmålet om en søkers identitet kan anses dokumentert eller på annen måte klarlagt i forbindelse med en søknad om norsk statsborgerskap.
3. Spesielt om betydningen av identitet i asylsaker.
Mens flertallet av utlendingene som søker tillatelse i Norge legger frem dokumenter på oppgitt identitet, er situasjonen motsatt for utlendinger som søker asyl. Bare 3.8 % av asylsøkerne i 2008 la frem pass da de ble registrert som asylsøkere. Dette til tross for at mange av søkerne kommer fra land der de har tilgang til pass. Det er imidlertid grunn til å tro at langt flere søkere har pass, men som de av ulike årsaker ikke legger frem. Det har i de siste årene vært foretatt en rekke beslag i pass, bl a ved politiet og tolletaten. Passene tilhører asylsøkere i Norge som ved registrering har opplyst ikke å ha pass.
Noen asylsøkere legger senere i saksgangen frem andre dokumenter som skal underbygge oppgitt identitet ved registrering. Som hovedregel dreier dette seg imidlertid ikke om pass, men andre dokumenter.
Årsakene til at asylsøkere ikke legger frem dokumenter på oppgitt identitet kan være mange. F eks at de ikke ønsker legge frem dokumentene de har fordi disse ikke underbygger deres opplysninger om identitet/reiserute/asylgrunnlag, at de gjemmer dem av frykt for at fremleggelse kan lette effektuering ved et eventuelt avslag, at de ikke hadde mulighet til å få med seg dokumentene da de reiste eller at de kommer fra land der slike dokumenter ikke er tilgjengelig.
Når utlendinger søker om asyl må de avgi forklaring flere ganger; ved ankomstregistrering hos politiet, ev. via egenerklæring og i asylintervju. Forklaringen vil, i tillegg til identitetsopplysninger, omfatte opplysninger om morsmål, andre språk, ev. etnisitet, bopel, sivilstand, relasjoner m.v. I tillegg vil egenerklæring og intervju inneholde opplysninger om årsaken til at de har søkt asyl (dvs. forklaring om beskyttelsesbehovet).
UNE skal ta stilling til om asylsøkeren kan anses for å ha sannsynliggjort sin forklaring slik at den kan legges til grunn for vurderingen av beskyttelsesbehovet. UNE skal ikke ta stilling til hva som er de reelle underliggende forhold i saker der søkerens forklaring ikke kan legges til grunn.
Vurderingen av om klageren har sannsynliggjort sin forklaring om behov for beskyttelse må gjøres ut fra en samlet vurdering av en rekke momenter. Et viktig moment i denne vurderingen er altså om søkerens oppgitte identitet kan anses sannsynliggjort evt. dokumentert, jf det som fremgår under pkt 2 ovenfor. Ved vurderingen av om oppgitt identitet er sannsynliggjort evt. dokumentert, vil mangelen på fremleggelse av dokumenter, når søkeren anfører å komme fra et land som utsteder dokumenter, i seg selv kunne være et moment som tilsier at oppgitt identitet ikke er sannsynliggjort. Dette spesielt når søkeren, i lys av det anførte beskyttelsesbehovet heller ikke har gitt en troverdig forklaring på hvorfor dokumentene ikke lar seg fremskaffe/fremlegge osv.
Som en klar hovedregel bør tillatelse ikke gis til asylsøkere som ikke har sannsynliggjort eller der dette er mulig, dokumentert, den oppgitte identiteten. Dette da ”hvem søkeren er og hvor søkeren kommer fra”, normalt vil ha sentral betydning for om søkeren har rett til tillatelse som følge av det anførte beskyttelsesbehovet.
Betydningen av om søkeren har den oppgitte identitet, dvs. navn, fødselsdato og nasjonalitet, vil likevel kunne variere fra sak til sak. I de aller fleste saker vil imidlertid spørsmålet om oppgitt identitet er riktig, være av sentral betydning for utfallet av saken både når det gjelder om tillatelse skal gis som følge av beskyttelsesrelaterte forhold eller som følge av ”humanitære” forhold. Er det f eks ikke sannsynliggjort at søkeren har den oppgitte nasjonalitet, vil normalt heller ikke det anførte beskyttelsesbehovet kunne være sannsynliggjort. Er det ikke sannsynliggjort at søkerens oppgitte navn eller alder er riktig, men oppgitt nasjonalitet er sannsynliggjort, vil tvilen om navn og alder ikke nødvendigvis ha avgjørende betydning for vurderingen av beskyttelsesbehovet dersom dette f eks gjelder generelt for alle personer i et bestemt land.
4. Vurdering av om det i asylsaker skal gis tilsagn om tillatelse, betingede tillatelse eller tillatelser med begrensninger.
I praksis er det svært mange asylsaker der søkerens opplysninger om egen identitet ikke er dokumentert ved pass eller søkt underbygget gjennom fremleggelse av andre offentlige dokumenter. I noen tilfeller vil søkeren fylle vilkårene for tillatelse – forutsatt at den oppgitte identiteten er riktig. Selv om oppgitt identitet kan anses sannsynliggjort bør det likevel, før det gis en ordinær tillatelse, så langt mulig stilles krav om at oppgitt identitet dokumenteres gjennom fremleggelse av pass eller underbygges gjennom fremleggelse av andre dokumenter.
I tilfeller der det er aktuelt å gi tillatelse til søkere som har sannsynliggjort sin identitet, men hvor oppgitt identitet ikke er dokumentert eller underbygget med dokumenter på tross av at dette er mulig, må det vurderes om man skal;
a) gi tilsagn om at søkeren får tillatelse dersom oppgitt identitet innen en gitt frist dokumenteres gjennom fremleggelse av pass der dette er mulig eller underbygges gjennom fremleggelse av annen offentlig dokumentasjon,
b) gi tillatelse og gjøre fornyelse betinget av at oppgitt identitet er dokumentert ved pass eller underbygget av annen offentlig dokumentasjon, eller
c) gi en begrenset tillatelse for inntil ett år og som ikke gjøres om til en ordinær tillatelse før identiteten er dokumentert eller underbygget gjennom fremleggelse av pass, eller annen offentlig dokumentasjon (f eks nasjonalt –id kort) der pass ikke kan kreves fremlagt.
Vurderingen av hvilket alternativ som skal benyttes må bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, herunder kunnskap om dokumentsituasjonen i det anførte hjemlandet, men alternativ c bør som hovedregel benyttes. Dette er i tråd med dagens praksis.
Dersom man ut fra landkunnskap vet at søkeren forholdsvis enkelt vil kunne innhente pass eller annen offentlig dokumentasjon egnet til å underbygge oppgitt identitet, hvor dette kan gjøres innen rimelig tid og hvor man f eks har generell erfaring fra at søkere fra den aktuelle gruppen fremskaffer pass mv, kan man vurdere å benytte alternativ a).
Alternativ b) bør kun benyttes i de tilfeller der det ut fra situasjonen på vedtakstidspunktet fremstår som klart at manglende fremleggelse av dokumentasjon vil medføre et avslag ved fornyelse.
Når det utstedes pass av det anførte hjemlands myndigheter.
Dersom søkeren ikke har dokumentert sin oppgitte identitet gjennom fremleggelse av pass, er utgangspunktet at ett av de ovenstående alternativ bør benyttes fremfor å gi en ordinær tillatelse.
- Unntak fra utgangspunktet om å bruke de ovenstående alternativer for å kreve identitet dokumentert ved pass, kan gjøres i de tilfeller der tillatelse blir gitt som følge av at søkeren anses å ha et individuelt beskyttelsesbehov i forhold til hjemlandets myndigheter, dvs. der søkeren risikerer forfølgelse fra hjemlandets myndigheter eller der myndighetene mangler vilje til å beskytte søkeren mot overgrep fra andre. Et krav om å legge frem pass vil da normalt være i strid med tillatelsens grunnlag. Tillatelsen kan imidlertid begrenses eller fornyelsen gjøres betinget av at det fremlegges andre dokumenter enn pass, f eks et nasjonalt id-kort.
- Blir derimot en søker gitt tillatelse som følge av myndighetenes manglende evne til å beskytte søkeren, skal som hovedregel ett av de ovenstående alternativer benyttes. Dette gjelder også om søkeren fyller vilkårene for asyl og i utgangspunktet vil ha krav på reisedokument for flyktning. Et krav om å dokumentere den oppgitte identitet gjennom fremleggelse av pass vil her ikke stå i strid med det grunnlag tillatelsen blir gitt på, med mindre søkeren må møte opp personlig i hjemlandet for å få pass. Må søkeren møte personlig, kan man i stedet vurdere om det er grunnlag for å gjøre tillatelsen betinget eller begrenset og kreve fremleggelse av andre dokumenter.
Når det utstedes andre offentlige dokumenter av det anførte hjemlandets myndigheter.
Et land som utsteder offentlige dokumenter vil normalt også utstede pass til egne borgere. Er det på det rene at et land ikke utsteder pass, kan en tillatelse ikke begrenses eller fornyelse gjøres betinget man fremlegger pass. I andre tilfeller kan et vilkår om fremleggelse av pass stå i strid med det grunnlag tillatelsen gis på. I begge tilfeller bør man likevel ta en konkret vurdering av om en skal kreve fremlagt andre dokumenter enn pass, og ev. å gjøre en tillatelse begrenset eller gjøre fornyelse betinget av at slike dokumenter fremlegges.
Ved vurderingen må man se hen til hvilke dokumenter som utstedes i hjemlandet, om disse er egnet til å underbygge oppgitt identitet, om det f eks er dokumenter som enhver (voksen) borger av et land har hatt og som søkeren forutsetningsvis må ha hatt under sitt opphold i hjemlandet, (f eks et nasjonalt id-kort) og som fortsatt finnes. Det må videre sees hen til om det er noen forhold i søkerens forklaring som kan tilsi at det vil være ikke vil være mulig for søkeren å fremlegge denne type dokumenter, f eks området er rammet av krigshandlinger og søkeren har ikke kontakt med noen der. Er det grunnlag for å stille et krav om fremleggelse av slike dokumenter, kan ovenstående alternativer a) til c) vurderes med sikte på å få søkeren til å fremlegge slike dokumenter.
Når det ikke utstedes dokumenter av det anførte hjemlandets myndigheter
Når en søker opplyser å komme fra et land der myndighetene ikke utsteder dokumenter, vil det heller ikke være aktuelt å vurdere de ovenstående alternativene med sikte på å fremskaffe dokumentasjon for identitet. Det understrekes imidlertid at det er en forutsetning for å gi tillatelse at søkeren, ut fra en samlet vurdering, må anses å ha sannsynliggjort sin oppgitte identitet, jf bl a de momenter som fremgår under punkt 2 c).
5. Tillatelse til søkere hvis identitet ikke er sannsynliggjort.
Som det fremgår under punkt 3, bør det som hovedregel ikke gis tillatelse til asylsøkere som ikke har sannsynliggjort den oppgitte identiteten. Dette uavhengig av om søkeren anfører å komme fra et land med dokumenter eller ikke. Tilsvarende hovedregel bør også gjelde for søkere av andre tillatelser.
Det er likevel tilfeller der dette utgangspunktet vil kunne fravikes slik at tillatelse blir gitt selv om oppgitt identitet ikke er sannsynliggjort. Om det f eks kan legges til grunn at en asylsøker er fra et nærmere bestemt geografisk område, selv om det ikke er sannsynliggjort at søkeren er av oppgitt nasjonalitet, kan tillatelse (eventuelt midlertidig) gis f eks som følge av alvorlige helsemessige forhold når det er klart at det ikke er et tilfredsstillende behandlingstilbud i noen av de aktuelle landene i det området søkeren kan antas å komme fra. Dette vil også kunne gjelde f eks søkere i landet som tidligere har hatt tillatelse i Norge, men hvor det opprinnelige grunnlaget for tillatelsen ikke lenger foreligger. Tilsvarende kan også være tilfelle der det foreligger et beskyttelsesbehov f eks fordi en datter vil risikere kjønnslemlestelse på bakgrunn av sin kulturelle/etniske tilhørighet, dvs. uavhengig av hvilket land barnet og foreldrene er statsborgere av. Slik også i saker der tillatelse skal gis som følge av forskriften § 21b, dvs. barns tilknytning til riket.
Når tillatelse skal gis til søkere hvis oppgitte identitet ikke er sannsynliggjort, vil det være mest nærliggende å gi tillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf forskriften § 21 annet ledd eller sjette ledd.
Når en asylsøkers identitet ikke er sannsynliggjort, vil en naturlig følge være at det er svært vanskelig å foreta en vurdering av hva søkeren vil kunne risikere å bli utsatt for ved en retur dersom oppgitt hjemland ikke er sannsynliggjort. Dette tilsier at man i utgangspunktet også bør være tilbakeholdende med å gi tillatelser etter utledningsloven §§ 17 og 15 første ledd.
Når tillatelse gis etter forskriften § 21 annet ledd eller sjette ledd til søkere hvis identitet ikke er sannsynliggjort, bør utgangspunktet være at tillatelsen skal begrenses slik at den ikke gir grunnlag for familiegjenforening og bosettingstillatelse eller om fornyelse vil være betinget av at det fremlegges dokumenter dersom slike er tilgjengengelig i anført hjemland. Det at en søkers identitet ikke anses sannsynliggjort, kan i seg selv være anses å være ”særlig grunn”, jf forskriften § 21 åttende ledd, som tilsier at tillatelsen bør begrenses.(tatt ut ”eller fornyelse gjøres avhengig av f eks fremleggelse av identitetsdokumenter). I denne sammenheng minnes det også om at det at en søker anfører å komme fra et land der det ikke er dokumenter, er ikke er ensbetydende med at søkeren faktisk kommer fra et land uten dokumenter, jf at oppgitt identitet nettopp ikke er sannsynliggjort. Det kan derfor ikke ses bort fra at en søker, hvis identitet ikke anses sannsynliggjort, og som f eks har anført å komme fra Somalia, på sikt vil se seg tjent med å legge frem dokumenter som viser at søkeren egentlig er fra Kenya, Tanzania etc. dersom så er tilfelle.
6. Hva som skal fremgå av vedtakets begrunnelse når det gis tillatelse
I vedtak som innebærer at klagen ikke tas til følge fordi søkerens identitet ikke kan anses sannsynliggjort, vil det normalt bli gitt en begrunnelse for hvordan identitetsspørsmålet er vurdert. Tilsvarende gjelder der det er gitt tillatelse i saker der det avgjørende spørsmålet har vært om søkerens oppgitte identitet er dokumentert eller sannsynliggjort. I andre saker, hva enten det har dreiet seg om å gi eller ikke gi tillatelse, har det i UNEs vedtak normalt ikke vært sagt noe om hvordan identitetsspørsmålet har vært vurdert.
Ved registrering i DUF av et vedtak om innvilgelse må det nå krysses av for om identiteten er dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort. Dette skal også fremgå av selve vedtaket. I tillegg skal det alltid fremgå av vedtaket hva denne vurderingen bygger på. Det er ikke tilstrekkelig å si at det er foretatt en vurdering. Det skal angis hvilke konkrete momenter vurderingen av identitet bygger på. Har UDI tidligere foretatt denne vurderingen og UNE er enig i denne, er det tilstrekkelig å vise til UDIs vurdering og ev. føye til nye momenter. Det hender at UDI har lagt oppgitt identitet til grunn som sannsynliggjort, men at oppgitt identitet ikke anses sannsynliggjort når klagen avgjøres. I slike tilfeller må begrunnelsen for denne vurderingen også fremgå av vedtaket.
Der det i asylsaker gis ordinær tillatelse på tross av at oppgitt identitet ikke er dokumentert når det er mulig, skal det fremgå av vedtakets begrunnelse hva som er årsaken til at man ikke krever at dokumenter på oppgitt identitet fremlegges. Det må også fremgå av vedtaket at identitetsspørsmålet kan ha betydning for en søknad om familiegjenforening, reisebevis/utlendingspass, bosettingstillatelse og statsborgerskap.
Når det i asylsaker gis en betinget tillatelse etter punkt 4 b) skal det fremgå av vedtaket hvilke dokumenter man vil akseptere for at fornyelse skal kunne skje, dvs. om det er pass, nasjonalt id-kort el lign. Videre skal det fremgå at det er tidsnok å legge frem disse dokumentene samtidig med søknaden om fornyelse av tillatelsen.
Når det i asylsaker gis tillatelse med begrensning etter punkt 4 c) skal det fremgå av vedtaket at ny førstegangstillatelse kan søkes gjennom politiet på det tidspunkt søkeren kan fremlegge gyldige identitetsdokumenter. Det skal også fremgå hvilke identitetsdokumenter man vil akseptere. Anses oppgitt identitet som dokumentert eller sannsynliggjort gjennom fremleggelse av slike dokumenter, vil søkeren få en ny tillatelse uten begrensninger.
Når en begrenset eller betinget tillatelse søkes fornyet, vil det ellers være opp til politiet eller UDI å vurdere om de dokumenter som en søker legger frem kan anses å dokumentere den oppgitte identitet eller bidra til å underbygge den oppgitte identiteten. Videre vil det være opp til UDI å vurdere om de opplysninger og den dokumentasjon som eventuelt gis om årsaken til at det ikke er fremlagt dokumenter, f eks at søknaden om pass er avslått av utenriksstasjonen av årsaker søkeren ikke har herredømme over, tilsier at begrensingen oppheves eller at fornyelse gis på tross av at vilkåret ikke er oppfylt.
7. DUF- registrering av vedtak.
I enhver sak der tillatelse gis skal det foretas en registrering av om identiteten er hhv ”Dokumentert”, ”Sannsynliggjort” eller ”Ikke sannsynliggjort”. Videre, dersom UNE har foretatt id-verifikasjon eller egne identitetsundersøkelser i saken, skal trinnet ” Registrer identitetsundersøkelser utføres.
Registrering av tillatelser med begrensinger:
I tillegg til den særskilte registreringen om identitet, må det også registreres særskilt at tillatelsen er begrenset. Riktig kode for tillatelsen er ARBORDBEGR (Arbeidstillatelse, ordinær – begrensninger) eller OPPORDBEGR (oppholdstillatelse, ordinær – begrensninger). I tillegg må man sørge for å krysse av for at tillatelsen ikke danner grunnlag for gjenforening eller bosettingstillatelse.
Det er videre en fordel at det i feltet for merknader fremgår at tillatelsen er begrenset. I denne sammenheng gjøres det spesielt oppmerksom på at de som har ansvar for bosetting av asylsøkere som gis opphold, ikke har tilgang til vedtakene, bare registreringene i DUF. Etter gjeldende regler vil en begrenset tillatelse (med noen få unntak), ikke utløse integreringstilskudd for bosetting i kommune.
Registrering av betingede tillatelser:
I tillegg til den særskilte registreringen om identitet, er det viktig å registrere andre vilkår dersom det er aktuelt. Vilkår legges til i trinnet ”Bestem lov – og forskriftshjemmel”. Dersom det er satt andre vilkår enn de som kan registreres ved avkryssing i dette trinnet, skrives disse vilkårene inn i merknadsfeltet. F eks kan det skrives i merknadsfeltet ” Fornyelse er avhengig av at identiteten er dokumentert gjennom fremleggelse av pass”.
8. Annet.
Dersom det er kommer inn originale identitetsdokumenter mens en asylsak er til behandling i UNE skal originaldokumentene sendes Politiets Utlendingsenhet for oppbevaring, mens det skal legges kopi (fortrinnsvis fargekopi av alle sider) i saken. Oversendelsen til PU skal føres i DUF og det skal angis hvilke dokumenter som oversendes.
Har en søker oppgitt ulike identiteter, enten i Norge eller overfor andre lands myndigheter, skal dette fremgå av vedtaket i form av at man benytter ”alias” på vedtakets første side der klageren skal angis. Dette gjelder uansett om en oppgitt identitet er dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort.
Etter forskriften § 138a første ledd kan nemndleder, når en sak skal behandles i nemndmøte, beslutte at nemndmøtet kun skal avgjøre om klage over avslag på søknad om asyl eller arbeids- eller oppholdstillatelse skal tas til følge etter de bestemmelsene som det er knyttet vesentlige tvilsspørsmål til. Det innebærer at nemndleder kan beslutte at spørsmålet om eventuelle begrensninger/betingelser, jf punkt 4, ikke skal behandles i nemndmøtet dersom dette spørsmålet ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål.
Siri Johnsen
fung. direktør