Gå direkte til innhold
Startsiden Menneskerettigheter Retten til vern som flyktning

Retten til vern som flyktning

Enhver som påberoper seg å være flyktning, har rett til å søke asyl og å få sin asylsøknad behandlet. Å få innvilget asyl vil si at man som flyktning får et fristed og beskyttelse mot forfølgelse. For å ha rett til asyl må utlendingen fylle vilkårene for å kunne anses som flyktning i utlendingslovens og Flyktningkonvensjonens forstand.

Forfølgesbegrepet
Konvensjonsgrunnene
Risikovurderingen
Beviskravet
"Sur place"
Første asylland
Opphør og eksklusjon

Ordet "flyktning" brukes i dagligtale om alle mennesker på flukt uansett årsak eller bakgrunn. Det spiller liten rolle om man flykter fra krig og konflikter, nød og fattigdom, naturkatastrofer, brutale regimer eller intoleranse. Det spiller heller ingen rolle om man er i eller utenfor hjemlandet. Den som er tvunget til å forlate sitt hjem er flyktning i dagligtalens betydning av ordet.

I rettslig forstand har imidlertid begrepet en bestemt betydning. Spørsmålet om hvem som har rett til status og vern som flyktning er regulert i FN-konvensjonen av 1951 og protokollen av 1967 om flyktningers rettsstilling, som i dag er tiltrådt av 145 stater. Konvensjonen inneholder en definisjon av flyktningbegrepet i artikkel 1 og en rekke bestemmelser om flyktningers rettigheter og plikter i artiklene 2-34. Den viktigste er artikkel 33, som gir flyktninger rett til vern mot forfølgelse. Konvensjonen er universell i sin karakter. Den gjelder likt for alle mennesker uansett alder, kjønn eller opphav.

Begrepet flyktning, slik det er definert i artikkel 1A i Flyktningkonvensjonen, er en person som "med rette frykter forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse..."

Hvem som er flyktning i konvensjonens forstand, defineres dermed av teksten i konvensjonen. Men ikke så entydig at hvem som omfattes er fastlagt en gang for alle. Flyktningbegrepet kan endres over tid og det tolkes og praktiseres noe forskjellig fra land til land. Internasjonale overvåkingsorganer kan fastslå når menneskerettigheter er krenket. Men hvem som er å anse som flyktning, må norske utlendingsmyndigheter ta stilling til i henhold til en fortolkning av konvensjonsteksten og norsk lov.

Retten til å søke asyl er nedfelt i Verdens Menneskerettighetserklæring av 1948 artikkel 14. Men verken Menneskerettighetserklæringen eller Flyktningkonvensjonen pålegger statene å innvilge asyl, selv om artikkel 33 sier at flyktninger ikke kan returneres til områder hvor de risikerer forfølgelse. Konvensjonsforpliktelsene medfører at det må gis vern mot retur, men retten til asylstatus vil altså bero på statenes lovgivning.

I Norge er retten til asyl regulert i utlendingsloven § 28. Etter denne bestemmelsen vil en flyktning som er i riket eller på norsk grense, ha rett til asyl i Norge. Den som kommer til Norge og oppfyller vilkårene i Flyktningkonvensjonen artikkel 1 A, har derfor rett til flyktningstatus etter § 28 første ledd bokstav a og asyl. Den som ikke oppfyller disse vilkårene, kan likevel ha rett til flyktningstatus etter § 28 første ledd bokstav b og asyl dersom det er en reell fare for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved retur til hjemlandet.

Forfølgelsesbegrepet

Et av vilkårene for å kunne anses som flyktning etter Flyktningkonvensjonen art. 1A og utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, er at man risikerer "forfølgelse". Utlendingsloven § 29 definerer ”forfølgelse” som handlinger eller tiltak som enkeltvis eller på grunn av gjentakelse utgjør en alvorlig krenkelse av grunnleggende menneskerettigheter. UNEs praksis viser at alvorlige voldshandlinger og trusler mot liv forstås som forfølgelse. Kortvarig frihetsberøvelse og arrestasjoner anses i utgangspunktet ikke som forfølgelse. Problemer med bolig, arbeid eller utdanning, kontroll av identitet, husransakelser eller mobbing på gaten vil ikke hver for seg utgjøre forfølgelse. Men diskrimineringen eller trakasseringen kan totalt sett bli så alvorlig og omfattende at offeret etter en samlet vurdering anses å være forfulgt.

Tilgang til helsevesen, skolegang og arbeidsliv kan derfor inngå i en samlet vurdering av alle relevante overgrep og menneskerettighetsbrudd i en aktuell sak. Krenkelser av sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter kan danne - eller være med å danne - grunnlag for asyl dersom krenkelsene er tilstrekkelig alvorlige. De inngår da i det man kaller helhetsvurderinger og terskelvurderinger.

Det er vanskelig å finne klare avgrensninger på hva som faller innenfor eller utenfor forfølgelsesbegrepet. I UNEs vedtak gis det for eksempel sjelden generelle kommentarer om lengden av fengselsstraff, men den inngår i en helhetsvurdering sammen med for eksempel soningsforholdene. UNEs vedtak bygger i det hele tatt på konkrete vurderinger, hvor mange enkeltheter inngår. I vedtakenes gjengivelser av disse helhetsvurderingene er ofte overgrepene vurdert i lys av aktuelle menneskerettigheter.

Nettopp på dette punktet synes det å ha skjedd en utvikling. Tidligere forvaltningspraksis fokuserte i stor grad på "overgrepets art og omfang" og ikke nødvendigvis på om det i sin karakter innebar et alvorlig brudd på menneskerettighetene. Praksisutvikling på feltet har gått i retning av en mer helhetlig forståelse av menneskerettighetene, og alvorlige brudd på disse gjøres relevante i vurderingene. Dette gjenspeiles i definisjonen av "forfølgelse" i utlendingslovens § 29.

I tillegg til å vurdere hendelser et offer har vært utsatt for, kan det også være relevant hva man anser vedkommende i stand til å tåle. Overgrep som ikke anses alvorlige nok til å bli betraktet som forfølgelse hvis de er rettet mot en voksen, vil kunne bli ansett som forfølgelse overfor en mindreårig. Tilsvarende vil man kunne komme til at personer med svekket helse tåler mindre enn friske personer.

Konvensjonsgrunnene

For å kunne anses som flyktning etter Flyktningkonvensjonen art. 1A og utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, er det et vilkår at forfølgelsen har sammenheng med søkerens "rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning". Dersom selve forfølgelsen ikke har sammenheng med slike forhold - de såkalte konvensjonsgrunnene - er det imidlertid tilstrekkelig at mangel på effektiv beskyttelse fra hjemlige myndigheter har sammenheng med en av konvensjonsgrunnene.

Konvensjonsgrunnene kan overlappe hverandre. For eksempel vil en bestemt etnisk tilhørighet kunne omfattes av både "rase" og "nasjonalitet". En og samme person vil kunne være forfulgt både på grunn av politisk aktivitet og religiøs tilhørighet. I en enkeltsak vil derfor flere konvensjonsgrunner kunne være tilstede samtidig. Forfølgelsen kan skyldes faktisk eller tillagt tilhørighet. Begge deler faller inn under definisjonen av den aktuelle konvensjonsgrunn.

Kravet om årsakssammenheng mellom forfølgelse og en konvensjonsgrunn innebærer at tilfeldige kriminelle handlinger ikke gir rett til flyktningstatus. Har man vært utsatt for overgrep, for eksempel vold eller voldtekt, men uten at dette har sammenheng med en konvensjonsgrunn, vil ikke dette gi grunnlag for flyktningstatus etter konvensjonen. Heller ikke alminnelig straffeforfølgelse for kriminelle handlinger gir rett til flyktningstatus, med mindre man risikerer uforholdsmessig streng straff som følge av en konvensjonsgrunn.

Det finnes dermed en prinsipiell forskjell på å være offer for tilfeldig kriminalitet og offer for forfølgelse. Det førstnevnte dekkes ikke av Flyktningkonvensjonen, mens det sistnevnte gjør det. For et offer vil det ene og det andre kunne framstå som like alvorlig. Men etter konvensjonen er det forfølgelsen som gir rett til beskyttelse i et annet land.
Kravet konvensjonsgrunn er regulert i utlendingsloven § 30. Det er også mulig å bli anerkjent som flyktning etter § 28 første ledd bokstav b og innvilges asyl uten at det foreligger konvensjonsgrunner.

Risikovurderingen

Den som søker asyl, uttrykker nesten alltid en frykt for forfølgelse. Men selv en ærlig uttrykt frykt, som dessuten er knyttet til en konvensjonsgrunn, er ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å få gjennomslag. Flyktningkonvensjonen art. 1A og utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a krever at frykten er ”velbegrunnet”. Det er altså ikke tilstrekkelig at søkeren opplever en subjektiv frykt. Frykten må også være berettiget ut i fra en objektiv vurdering.

Det er ikke uten betydning at noen har en subjektiv frykt. Men det er altså ikke tilstrekkelig. Spørsmålet er om det foreligger en noenlunde påregnelig fare for at de vil bli forfulgt. Og den vurderingen er framtidsrettet. Konvensjonen skal gi beskyttelse mot framtidige overgrep og ikke kompensere for tidligere overgrep.

Det er altså ikke tilstrekkelig at noen tidligere har opplevd forfølgelse. På den annen side er det heller ikke noe krav om det. At man ikke tidligere har vært utsatt for forfølgelse, tilsier ikke uten videre at man er trygg for framtiden.

Vurderingstemaet på vedtakstidspunktet er dermed hvorvidt vedkommende kan risikere forfølgelse ved retur til hjemlandet. Og faren for dette vil kunne ha endret seg også etter at man har søkt asyl. For eksempel vil et regimeskifte i hjemlandet kunne medføre at noen blir mer og andre mindre utsatt enn de var da asylsøknaden ble innlevert.

Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt for forfølgelse, og det er vanskelig å oppstille en klar nedre grense i prosent. Det er likevel klart at en svært liten eller teoretisk mulighet ikke er tilstrekkelig. Det må normalt foreligge en reell risiko for forfølgelse. Kravet kan variere noe i forhold til forfølgelsens art og omfang, slik at man stiller noe lavere krav til risiko når det er tale om svært alvorlige overgrep, for eksempel tortur.

Den objektive risikovurderingen må skje på bakgrunn av en helhetsvurdering av alle relevante risikomomenter, både generelle og individuelle. I denne vurderingen er informasjon om menneskerettighetssituasjonen i hjemlandet svært viktig. UNE innhenter opplysninger fra en lang rekke kilder og foretar egne reiser til aktuelle områder. Kunnskap om menneskerettigheter er ikke bare viktig for å kunne fastsette det rettslige innholdet i kravet til flyktningstatus, men også for å kunne vurdere den enkelte sak.

I en framtidsrettet vurdering inngår også spørsmålet om hvordan en asylsøker vil forholde seg ved en retur. En asylsøker vil kunne anses å være i fare - selv uten holdepunkter i tidligere aktiviteter eller tidligere forfølgelse - på grunn av sannsynlig framtidig atferd. For eksempel vil et genuint politisk interessert menneske kunne komme til et punkt hvor det er grunn til å tro at vedkommende ikke lenger vil finne seg i begrensninger i sin ytringsfrihet - og dermed etter hvert vil sette seg i et undertrykkende regimes søkelys.

Kravet til graden av sannsynlighet for at forfølgelse vil finne sted, er lavere enn den sannsynliggjøring som kreves for at anførsler om tidligere hendelser skal kunne legges til grunn i vurderingen.

Beviskravet

Når UNE vurderer en asylsak, må bevissituasjonen knyttet til hva som er de faktiske forhold i saken, holdes klart atskilt fra risikovurderingen. En vurdering av hvor sannsynlig en påberopt asylhistorie må anses å være, er en annen vurdering enn hvilken risiko søkeren løper ved retur dersom historien legges til grunn. Hva som faktisk har skjedd, eller i det minste hva man kan legge til grunn at har skjedd, må avklares før man går løs på risikovurderingen.

Det er ikke et generelt prinsipp om sannsynlighetsovervekt, men søkerens anførsler må likevel fremstå som noenlunde sannsynlige. Beviskravet må tilpasses den kontrete situasjonen. Det må skje en helhetlig bedømmelse av alle faktiske forhold og anførsler. Tvil om faktum skal i utgangspunktet komme søkeren til gode dersom søkeren fremstår som generelt troverdig.

"Sur place"

Risikoen for at noen skal bli forfulgt, trenger ikke nødvendigvis oppstå i hjemlandet. Den kan også oppstå etter at asylsøkeren har kommet til Norge. Man blir altså flyktning på stedet ("sur place"). Årsaken kan enten være knyttet til søkerens egne handlinger eller til forhold utenfor søkerens herredømme.

Det kalles "objektiv sur place" når endringer i hjemlandet tilsier at søkeren kan stå i fare for framtidig forfølgelse, selv om en slik fare ikke forelå på det tidspunktet vedkommende reiste ut. En slik "ny" fare som oppstår "sur place", kan for eksempel være en følge av et regimeskifte i hjemlandet. "Objektiv sur place" gir etter norsk praksis rett til asyl dersom vilkårene for flyktningstatus i konvensjonen og loven ellers er oppfylt.

Det kalles "subjektiv sur place" dersom en asylsøker på grunn av egne handlinger i det landet hun søker asyl, setter seg selv i fare for framtidig forfølgelse. Slik fare kan oppstå dersom asylsøkeren fra Norge utøver regimekritisk aktivitet mot hjemlandet gjennom for eksempel avisartikler eller demonstrasjoner foran hjemlandets ambassade.

En variant av dette er politisk aktivitet som i og for seg er påbegynt i hjemlandet, men som videreføres i Norge på en måte som gir større eksponering. Med et autoritært regime i hjemlandet vil det da kunne være aktiviteten i Norge som gjør risikoen for framtidige overgrep tilstrekkelig høy til at retur ikke er forsvarlig.

Etter utlendingsloven § 28 fjerde ledd skal søkeren som hovedregel innvilges flyktningstatus også når beskyttelsesbehovet har oppstått etter at søkeren forlot hjemlandet, og skyldes søkerens egne handlinger. Ved vurderingen av om det skal gjøres unntak fra hovedregelen, skal det særlig legges vekt på om beskyttelsesbehovet skyldes handlinger som er straffbare etter norsk lov, eller om det fremstår som mest sannsynlig at det hovedsakelige formålet med handlingene har vært å oppnå oppholdstillatelse.

Første asylland

Flyktningkonvensjonen artikkel 33 pålegger statene ikke å returnere flyktninger til områder hvor de kan risikere forfølgelse. Men bestemmelsen er ikke til hinder for retur til trygge områder. Norge og andre europeiske land har i lang tid praktisert en såkalt "første asylland"-regel. Denne regelen innebærer at asylsøkere kan henvises til det første trygge asyllandet de har hatt opphold i.

Norge sluttet seg i 2001 til Schengen-samarbeidet. I den forbindelse ble henvisning til Dublin-konvensjonens bestemmelser tatt inn i utlendingsloven. Dublin-konvensjonen ble i 2003 erstattet av Dublin-forordningen, som viderefører prinsippene i Dublin-konvensjonen. Det generelle utgangspunkt er at det medlemsland som utsteder visum, som først mottar en asylsøknad eller som utlendingen tidligere har hatt opphold i, har ansvar for å behandle søknaden om asyl. Men ansvaret kan i noen tilfeller overføres til et annet medlemsland, dersom asylsøkeren har sterkere tilknytning til dette landet.

UNE har behandlet et stort antall saker i medhold av Dublin-konvensjonen og Dublin-forordningen. Det er lagt til grunn at klagerens situasjon må være helt spesiell og at det må foreligge meget tungtveiende grunner for at søknaden bør realitetsbehandles i Norge. I de få sakene der UNE har ment dette var tilfelle, har argumentene stort sett vært knyttet til enten at søkerne av medisinske grunner har vært transportudyktige eller at de har hatt nær familietilknytning til personer med lovlig opphold i Norge. UNE har lagt til grunn at det i utgangspunktet er tilknytningen på ankomsttidspunktet som er det avgjørende.

Opphør og eksklusjon

Ikke alle har rett til vern som flyktning selv om de i utgangspunktet omfattes av flyktningbegrepet. Flyktningkonvensjonen art. 1 C og utlendingsloven § 37 har for det første regler om opphør av flyktningstatus. Disse gjelder personer som har søkt beskyttelse i hjemlandet, fått tilbake sitt tidligere statsborgerskap, fått nytt statsborgerskap i et annet land, flyttet tilbake til hjemlandet, eller på grunn av endringer i asylgrunnlaget ikke risikerer forfølgelse. Dette innebærer at innvilget asyl kan tilbakekalles. Men selv om konvensjonen åpner for opphør i de nevnte tilfeller, er det i praksis uvanlig at innvilget asyl tilbakekalles med for eksempel den begrunnelse at forholdene i hjemlandet har bedret seg.

Konvensjonen art. 1 D-F og utlendingsloven § 31 har også regler om eksklusjon, som innebærer at man er utelukket fra flyktningstatus allerede i utgangspunktet. Dette gjelder de som mottar beskyttelse fra andre FN-organ enn Høykommissæren for flyktninger eller fra tilfluktsstaten på linje med statens borgere. Det gjelder også personer som har begått forbrytelser mot freden, krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten, alvorlige ikke-politiske forbrytelser, eller handlinger i strid med FNs mål og prinsipper. Bakgrunnen for å ekskludere slike personer er at de anses uverdige for internasjonal beskyttelse. Det sies gjerne at konvensjonen er ment å beskytte offeret, ikke overgriperen. Det bør likevel nevnes at utlendingsloven § 73 annet ledd, Torturkonvensjonen artikkel 3 og Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3 gir et absolutt vern mot retur til områder hvor man risikerer tortur og umenneskelig behandling, selv om eksklusjonsvilkårene er oppfylt. UNE har derfor en klar forpliktelse til å ivareta dette vernet også i saker der opphold for klageren vil kunne være meget upopulært. Det vil vanligvis være kontroversielt å gi opphold til personer som er dømt eller anklaget for svært alvorlige forbrytelser som vekker avsky og fordømmelse. Det vil for eksempel kunne hende at det må gis beskyttelse til personer man antar er skyldige i forbrytelser mot menneskeheten, selv om bevissituasjonen ikke gjør det mulig å få vedkommende tiltalt og dømt i Norge. Dermed kan det oppstå en situasjon hvor en som burde idømmes en streng straff, ikke kan dømmes i Norge på grunn av bevisets stilling og heller ikke kan returneres til straffeforfølgelse i hjemlandet på grunn av fare for tortur eller umenneskelig behandling. Heldigvis er det uvanlig at de konkrete enkeltsakene utfordrer denne bestemmelsens yttergrense.

Sist oppdatert 08.07.10