Gå direkte til innhold
Startsiden Aktuelt Høringsuttalelser Høringsuttalelse av av 07.03.2017 -- videreføring av midlertidige endringer i u-loven

Høringsuttalelse av av 07.03.2017 -- videreføring av midlertidige endringer i u-loven

Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 19.01.2017 med vedlagt høringsnotat.

 

Vi viser til høringsbrev om evaluering og videreføring av midlertidige endringer i utlendingsloven vedtatt på bakgrunn av Prop. 16 L (2015-2016) og har følgende kommentarer

Innledning

Det er et politisk tema hvordan klageordningen bør være og i hvilken utstrekning klageorganet skal være domstolliknende og uavhengig, men UNE er opptatt av at endringer som berører prinsipielle sider ved gjeldende ordning underlegges en grundig og åpen prosess. Utvidelsen av departementets instruksjonsmyndighet overfor UNE i 2015 ble innført uten forutgående alminnelig høring og med meget hurtig stortingsbehandling. Den raske behandlingen var medvirkende til at endringene ble gjort midlertidig. Når departementet nå foreslår å videreføre de midlertidige reglene, inkludert instruksjonsadgangen som trådte i kraft 20.11.2015, vil vi gi noen innspill til de problemstillinger som departement og Storting bør overveie.

UNE har ikke kommentarer til punkt 5 Tvangsmidler.

Ad 3. Departementets instruksjonsmyndighet overfor Utlendingsnemnda

Innledning

Spørsmålet om hvorvidt departementets utvidede instruksjonsmyndighet bør videreføres overfor UNE, bør vurderes blant annet i lys av hensynet til Utlendingsnemndas uavhengighet, jf. utlendingsloven § 77 om at Utlendingsnemnda avgjør som et uavhengig organ de sakene som er lagt til den. Da UNE ble opprettet ble organet omtalt som domstolliknende, noe som sammen med uavhengigheten skulle styrke klagernes rettssikkerhet.

Spørsmålet om departementet bør kunne instruere UNE har vært vurdert flere ganger tidligere, både da UNE ble opprettet, da man gjeninnførte at departementet kunne instruere UDI om lovtolkning og skjønnsutøvelse, av Graverutvalget (NOU 2006: 14) og av klagesaksutvalget (NOU 2010: 12) som gikk inn for instruksjonsadgang om lovtolkning mv. med unntak av saker om beskyttelse. Den instruksjonsadgangen som trådte i kraft 20.11.2015 omfatter som kjent også saker om beskyttelse.

Jo mer omfattende instruksjonsadgangen er, og jo mer hyppig og detaljert departementet anvender den, jo sterkere vil en instruksjonsadgang kunne støte mot UNEs rolle som et uavhengig og domstolliknende organ. Vi viser også til at artikkel 27 i Dublin III-forordningen, som trådte i kraft 1. januar 2014, gir søkeren en rett til å klage på avgjørelse om overføring til en annen medlemsstat. Denne overprøvingen skal foretas av en domstol eller et «tribunal». Så lenge UNE kan anses som et (uavhengig) domstollignende organ tilfredsstiller UNE kravene til klageorgan i artikkel 27. UNEs rolle som et uavhengig og domstollignende organ har blitt utfordret av eksempelvis instruks GI-13/2015. Departementet bør derfor ikke avgrense vurderingen av instruksjonsadgangen og rekkevidden av denne til et hensiktsmessighetsspørsmål, men også vurdere hva som er prinsipielt riktig ut fra hensynet til klagernes rettssikkerhet og de vurderinger som opprinnelig lå til grunn for å gi UNE en rolle som et uavhengig og domstolliknende klageorgan.

Særdomstolsutvalget avgir 09.03.17 sin innstilling i spørsmålet om hvorvidt klageordningen i utlendingssaker ikke bare bør være domstolliknende, men erstattes av en domstol. Vi merker oss uttalelsene i punkt 3.4.4 om at spørsmålet om hvordan klagesaksbehandlingen bør organiseres i utlendingssaker vil bli grundig vurdert når særdomstolsutvalgets utredning skal følges opp, men vi mener at dette spørsmålet også må overveies før dagens instruksjonsadgang eventuelt blir videreført på mer permanent basis. 

Kommentarer til øvrig innhold i punkt 3

De følgende kommentarene må ses i sammenheng med kommentarene ovenfor.

I siste avsnitt under punkt 3.1 i høringsnotatet står det at departementet i dag etter utlendingsloven har samme instruksjonsmyndighet over UNE som en har over UDI når det gjelder lovtolking og skjønnsutøvelse.

At departementets instruksjonsmyndighet etter den midlertidige lovendringen er lik overfor UDI og UNE sies også uttrykkelig i punkt 3.4.2 siste avsnitt: «Departementet mener at en fortsatt lik instruksjonsadgang over UDI og UNE bedre og raskere vil sikre likebehandling i enkeltsaker, noe som også ut fra et forutberegnelighetsperspektiv er en viktig del av rettssikkerheten for søkerne.»

Samtidig fremgår det at departementet mener det ikke er behov for endringer i utlendingsloven (utl) § 77 første ledd som beskriver UNE som et «uavhengig organ» (høringsnotatet punkt 3.4.3 siste avsnitt). Begrunnelsen er at selv om graden av UNEs uavhengighet er justert gjennom lovendringen som foreslås videreført, vil departementet fortsatt ikke kunne instruere UNE om avgjørelsen av enkeltsaker, med unntak for saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, jf. utl § 128. Videre viser departementet til at det ved utformingen av instrukser vil måtte være bevisst på ikke å gi instrukser med et innhold som vil føre til motstrid med EMK artikkel 13 (retten til et effektivt rettsmiddel).

Vi ser her grunn til å sitere hele § 77 første ledd i utlendingsloven: «Utlendingsnemnda avgjør som et uavhengig organ de sakene som lagt til den i § 76 første og tredje ledd.»

Saker etter utl § 76 første ledd gjelder klager over Utlendingsdirektoratets (UDI) vedtak, mens saker etter tredje ledd gjelder de tilfellene der departementet beslutter at UNE skal overprøve vedtak fra UDI som er til gunst for utlendingen.

Det følger av utl § 76 annet ledd at departementets alminnelige instruksjonsadgang ikke gir adgang til å instruere om avgjørelsen av enkeltsaker, mens utl § 128 altså gir departementet en utvidet instruksjonsmyndighet i sikkerhetssaker. Disse bestemmelsene skiller ikke mellom saker i UDI og saker i UNE, og gjelder dermed overfor både UDI og UNE.

UNE har etter dette ikke en større uavhengighet enn UDI, og den situasjonen vil fortsette hvis den midlertidige lovendringen blir videreført slik departementet foreslår.

I avsnittet nederst på side 10 i høringsnotatet (under punkt 3.4.1) er instruks GI-14/2016 nevnt som et tilfelle der departementet anser at det å ha adgang til å instruere også UNE var nødvendig for å sikre at den politisk avtalte praksisendringen skulle bli etterlevd og praktisert likt av både UDI og UNE. Samtidig skriver departementet at tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet er bortfalt har «klar hjemmel» i utlendingsloven og konvensjonen, men at denne tilbakekallsadgangen «[…] har i liten grad og ikke systematisk vært benyttet, verken av norske utlendingsmyndigheter eller av andre europeiske land.»

Det som ikke fremgår av høringsnotatet er at hovedårsaken til at tilbakekallshjemmelen i utl § 37 bokstav e mv. i liten grad har blitt praktisert tidligere mest sannsynlig er klare uttalelser i forarbeidene til utlendingsloven. Vi viser til Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 106 (nederst i første spalte) hvor departementet deler utvalgets vurdering av at det på samme måte som tidligere «[…] må anses lite aktuelt med aktiv bruk […]» av tilbakekall/opphør av flyktningstatus (under henvisning til hvorfor «[…] man i disse situasjonene så godt som aldri vurderer tilbakekall uten at det samtidig er tale om utvisning»).

Ad 4. Retur til trygt tredjeland

Det er et spørsmål om det er et reelt behov for videreføring av endringen i utl § 32 første ledd bokstav d, som innebar at vilkåret om at søkeren vil få en asylsøknad behandlet i tredjelandet ble fjernet.

Spørsmålet er relevant selv om UNE i brev til departementet 21.10.2016 opplyste at 1) realitetsbehandling sannsynligvis har blitt nektet i flere saker enn uten lovendringen, og 2) UNEs saksbehandling i noen saker ble enklere etter lovendringen på bakgrunn av instruks GI-13/2015. Vi viser til at der en søker har anledning til å oppholde seg i et trygt tredjeland, vil det uansett være grunnlag for avslag etter utl § 28, siden det er et helt grunnleggende vilkår for beskyttelse etter § 28 at vedkommende faktisk har et reelt beskyttelsesbehov (jf. Norges menneskerettslige forpliktelser som er inkorporert i lov og grunnlov). Et slikt behov vil vedkommende ikke ha hvis han/hun har adgang til å oppholde seg i et trygt tredjeland, og dermed er sikret tilstrekkelig effektiv beskyttelse der. Det å forberede og avgjøre en slik sak etter utl § 28 vil ikke nødvendigvis være mer arbeidskrevende enn en avvisning etter § 32, siden den reelle begrunnelsen vil være den samme.

Ad 6. Unntak fra utreisefrist

Under punkt 6.3 uttaler departementet at hensynene bak regelen om fastsettelse av utreisefrist normalt i liten grad slår til i § 32-saker, «da vedkommende gjerne vil ha oppholdt seg i Norge i svært kort tid», men viser blant annet også til at det i enkelte tilfeller vil kunne gå lang tid før det blir klart at søkeren skal nektes realitetsbehandling etter utl § 32. Videre understreker departementet at bestemmelsen i § 90 sjette ledd er en «kan-bestemmelse», og at departementet ved akutt behov hurtig kan gi en nærmere regulering gjennom instruks av når det skal/ikke skal gis utreisefrist.

Som departementet påpeker under punkt 4.3 på side 14 i høringsnotatet var («er») Storskog-sakene spesielle ved at alle asylsøkerne hadde ID-dokumenter og ble registrert ved grensepasseringen på Storskog (alle ankom direkte fra Russland). Det er etter UNEs erfaring normalt ikke, eller i hvert fall sjelden, tilfelle i andre/vanlige saker. Videre vil asylsøkerne vanligvis ikke komme direkte til Norge fra landet de har en tillatelse i. Dette illustreres ved at de erfaringene med utl § 32 første ledd bokstav d ved ankomst fra øvrige tredjeland som nevnt i UNEs brev 21.10.2016 gjaldt returer til Italia, Hellas og Brasil. Mange søkere vil også mest sannsynlig gjøre mye for å skjule en eventuell eksisterende oppholdstillatelse i et annet trygt land. Disse forholdene og erfaringen fra slike saker tilsier at saker der søknaden kan avslås etter særlig bokstav d i mer enn «enkelte tilfeller» ikke blir identifisert så raskt som høringsnotatet kan synes å legge til grunn. Dersom det skulle komme en ny stor tilstrømning av asylsøkere, av en litt annen karakter enn i Storskog-sakene, er dette et forhold det kan være verdt å være klar over.

Ad 7. Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Instruksjonsmyndighet over UNE

Det er uklart i hvilken grad en videreføring av instruksjonsmyndighet for departementet over UNE samlet sett vil kunne gi en effektivitetsgevinst for UNE over tid, med totalt sett mindre administrative utgifter i UNE slik departementet tar høyde for. Til illustrasjon nevner vi at UNE i brevet 21.10.2016 har vist til så vel eksempler på at en instruks kan bidra til rask praksisavklaring i UNE (GI-07/2016) som eksempler på at en instruks ikke alltid vil være tilstrekkelig til å avklare praksis (GI-13/2015). 

7.2 Retur til trygt tredjeland

Vi viser til kommentarene ovenfor til punkt 4. Det er et spørsmål i hvilken grad avvisning av saker etter utl § 32 første ledd bokstav d nødvendigvis vil innebære mindre bruk av saksbehandlingsressurser og gå raskere enn hvis slike asylsøknader blir realitetsbehandlet. Utover det har vi ingen kommentarer til dette punktet. 

7.3 Tvangsmidler og unntak fra utreisefrist

Det er et spørsmål i hvilken grad antakelsene om kortere oppholdstid med påfølgende besparelser vil slå til i saker med ankomster fra andre tredjeland enn Russland, jf. våre kommentarer ovenfor til punkt 6. Vi har ikke ytterligere kommentarer til hva som vil være de mulige økonomiske og administrative konsekvenser av en videreføring på dette punktet.


Med hilsen

Ingunn-Sofie Aursnes
direktør 

Øyvind Havnevik
seksjonssjef