ARBEIDSTILLATELSER
UNE behandlet nærmere 450 klagesaker hvor det var søkt om arbeidstillatelse. UNE omgjorde UDIs vedtak i 7,8 prosent av disse sakene mot 5,3 prosent i 2002. Flest klager gjaldt borgere av Polen, Litauen, Russland, Serbia og Montenegro og Filippinene. I tillegg behandlet UNE omtrent 150 saker om arbeidstillatelse vedrørende irakiske borgere, og de er nevnt særskilt nedenfor under punkt 5.
1. Spesialisttillatelser
Den største gruppen av sakene om arbeidstillatelse, gjaldt søknader om spesialisttillatelse etter utlendingsforskriften § 3 annet ledd bokstav a. UNE har i stor utstrekning opprettholdt UDIs vedtak i disse sakene. De vanligste grunnene til avslag er at stillingen utlendingen er blitt tilbudt ikke krever fagutdanning, eller at det ikke er dokumentert at utlendingen har en slik kvalifikasjon som er nødvendig for utøvelsen av den aktuelle stillingen. En del søknader har også blitt avslått som følge av at lønns- og arbeidsvilkår ikke er samsvar med det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.
I de sakene der klagerne har fått medhold, skyldes dette i stor utstrekning at det i forbindelse med klagesaksbehandlingen i UNE er kommet inn ny dokumentasjon hvor det blir dokumentert at utlendingen fyller vilkårene for tillatelse.
2. Praktikanter
UNE har stort sett opprettholdt UDIs vedtak i disse sakene under henvisning til at det ikke har blitt dokumentert at praktikantarbeidet har vært av vesentlig betydning for utlendingens kompetanse.
3. Au Pair
UNE har behandlet en del saker i forbindelse med søknad om au pair-tjeneste. Under henvisning til at klageren enten ikke fyller kravet om å være under 30 år, at språket som ble brukt i hjemmet ikke er norsk, eller at det er søkt om au pair-tillatelse med familie i rett opp- eller nedstigende linje, har UNE opprettholdt UDIs vedtak i nesten alle disse sakene.
4. Etablering av ervervsvirksomhet i riket
UNE har tatt stilling til flere saker hvor utlendingen ønsker å etablere ervervsvirksomhet i riket. I samtlige saker har UNE opprettholdt UDIs vedtak under henvisning til at det ikke er tale om en nyetablering eller at det ikke er godtgjort at det er økonomisk grunnlag for driften. Videre er det i en del av sakene heller ikke blitt fremlagt dokumentasjon for at de nødvendige tillatelser vil bli gitt fra øvrige myndigheter.
5. Søknader fra irakere
Asylsøkere fra Nord-Irak uten beskyttelsesbehov fikk tidligere en ettårig arbeidstillatelse. Tillatelsen ga ikke grunnlag for familiegjenforening eller bosettingstillatelse. Et stort antall av disse søkte om fornyet tillatelse innen fristen. Anførslene i arbeidstillatelsessakene har ofte hatt sammenheng med anførslene i asylsakene, og disse sakene har derfor vært behandlet i vedkommende asylseksjon.
Tidlig i 2003 ble det behandlet omtrent 150 saker der irakere hadde klaget eller anmodet omgjort avslag på søknad om fornyet arbeidstillatelse. Ingen av klagene ble tatt til følge. Anførslene i sakene har blant annet vært lang oppholdstid i riket, helseproblemer, arbeid og fortsatt beskyttelsesbehov. Av drøyt 10 behandlede omgjøringsanmodninger ble én gitt ettårig fornyelse på grunn av alvorlig psykisk sykdom.
På grunn av den spente og uavklarte situasjonen i Irak bestemte UNE i februar 2003 å midlertidig stanse behandlingen av bl.a. søknader om fornyet arbeidstillatelse og asylsøknader fra irakere. Totalt ble i underkant av 100 arbeidstillatelsessaker lagt i bero. Samtidig suspenderte UNE plikten til å reise for irakere som allerede hadde fått endelige avslag.
VISUM
Det største antallet klager kom fra borgere av Iran, Sri Lanka, Serbia og Montenegro, Vietnam, Cuba, Pakistan, Makedonia, Colombia og Irak. Sakene kan deles opp i to typer - familiebesøk og besøk til herboende kjæreste/forlovede.
De aller fleste sakene har dreid seg om familiebesøk, enten besøk til foreldre/barn eller besøk til annen familie. De saker der klagerne fikk medhold, var i all hovedsak knyttet til foreldre/barn-besøk og til en annen vurdering av klagerens tilknytning til hjemlandet enn den UDI hadde hatt.
Når det gjelder kjæreste-/forlovedebesøk, har UNE i det alt vesentligste opprettholdt UDIs vedtak. Synspunktet har vært at returforutsetningene i disse sakene stort sett har vært for svake, og at kjæreste-/forlovedebesøk ikke har vært ansett som tilstrekkelig velferdsgrunn i seg selv.
Andelen klager tatt til følge i visumsaker var 5,3 prosent, hvilket var om lag en halvering sammenlignet med 2002.
UTVISNING
De utvisningssakene UNE har behandlet i medhold av utlendingsloven §§ 29-30 favner, som i foregående år, over et vidt felt. Anslagsvis rundt halvparten av sakene gjelder brudd på utlendingsloven; ulovlig opphold (arbeid) og/eller uriktige opplysninger. De uriktige opplysningene er typisk knyttet til identitet/nasjonalitet og oppholdssteder eller familieforhold (herunder proforma ekteskap). Der grunnlaget for utvisning er ilagt straff, utgjør volds-, sedelighets- eller vinningskriminalitet en betydelig andel av de sakene.
I flere av sakene foreligger det dom for til dels grove volds- eller sedelighetsforbrytelser, som for eksempel overlagt eller forsettlig drap, legemsbeskadigelse under særdeles skjerpende omstendigheter og voldtekt. Men også legemsfornærmelse og trusler er representert. Vinningskriminaliteten strekker seg fra naskeri og uaktsomt heleri til menneskesmugling, pengefalsk og grovt ran. Videre gjelder en del av sakene narkotikaforbrytelser, der straffen har variert fra bøter og kortere fengselsstraffer til langvarige fengselsstraffer. Også andre typer straffbare forhold er representert.
UNE har i hovedsak opprettholdt de foregående års praksis. Dette kan illustreres ved at i de aller fleste sakene er klagen ikke tatt til følge. Andelen som fikk medhold utgjorde om lag 16 prosent, og det er på omtrent samme nivå som i 2002.
Blant de sakene der UNE har omgjort tidligere vedtak, er alle hovedkategoriene i den totale porteføljen representert. Utvisningsgrunnlaget har således variert fra brudd på utlendingsloven og mindre alvorlige straffbare forhold, til alvorlige volds-, vinnings- eller narkotikaforbrytelser. Kun unntaksvis har UNE kommet til at det ikke er sannsynliggjort at de grunnleggende vilkår for utvisning er oppfylt. I de aller fleste sakene er det vurderingen av vedtakets forholdsmessighet som har vært avgjørende. Resultatet beror her alltid på en totalvurdering av alle opplysninger i saken, der forholdets alvor og tilknytningen til riket er hovedmomentene i henhold til loven. Det er ikke et krav om gjentakelsesfare. Der utlendingen har barn bosatt i Norge, har hensynet til disse gjennomgående vært et tungtveiende moment i forholdsmessighetsvurderingen. På hvilket tidspunkt familietilknytningen er etablert, har imidlertid normalt stor betydning for vektleggingen av denne tilknytningen. Utlendingens alder ved ankomst og tilknytningen til Norge sett i forhold til tilknytningen til hjemlandet har vært sentrale momenter i flere saker. Som regel blir ikke hensynet til utlendingen selv avgjørende.
FAMILIEGJENFORENING
Hovedtyngden av familiegjenforeningssakene har dreid seg om personer som har søkt om tillatelse på grunnlag av ekteskap med en person bosatt i Norge. Men også mindreårige barn som har søkt om gjenforening med foreldre bosatt i Norge, og eldre foreldre som ønsker å bo sammen med sine voksne barn bosatt i Norge, utgjorde en stor andel av klagesakene.
Etter at kravet om sikret underhold ble endret ved en forskriftsendring i mai 2003, har spørsmålet om sikret underhold vært aktuelt i langt flere saker enn tidligere, spesielt i forhold til ektefeller og mindreårige barn. I en del av klagene har det vært påberopt spesielle forhold som eventuelt ville kunne danne grunnlag for å gjøre unntak fra underholdskravet.
En annen problemstilling som UNE ofte har tatt stilling til i sakene knyttet til ektefeller, er om et formelt gyldig inngått ekteskap er proforma. Disse sakene har i stor grad blitt behandlet i nemndmøte med personlig fremmøte. I praksis er det tale om en konkret skjønnsmessig vurdering av om partene faktisk bor sammen og om samlivet er reelt.
Nasjonalitetsmessig utgjorde klagere fra Somalia og Irak de to aller største gruppene. Også klagere fra land som Pakistan, Afghanistan og Vietnam har vært godt representert.
Andelen klager tatt til følge i familiegjenforeningssakene var 9,5 prosent, hvilket var nesten en halvering sammenlignet med 2002.
BOSETTINGSTILLATELSE
I de fleste sakene vedrørende bosettingstillatelser er UDIs vedtak opprettholdt. Begrunnelsen for at vilkårene for bosettingstillatelse etter hovedregelen i utlendingsloven § 12 og utlendingsforskriften §§ 43 - 44 ikke har vært oppfylt, har enten vært at klageren har hatt perioder på mer enn 3 måneder uten tillatelse, har oppholdt seg mer enn 7 måneder utenlands i løpet av treårsperioden, at det har foreligget forhold som nevnt i utlendingsloven § 29, eller at vilkårene for den gitte tillatelsen ikke var oppfylt enten på søknadstidspunktet eller på tidspunktet for oppfyllelse av botidskravet dersom det lå senere i tid. Dersom utlendingen i løpet av treårsperioden har endret oppholdsgrunnlag, har ikke vilkårene blitt ansett oppfylt.
UNE har bare innvilget bosettingstillatelse etter den skjønnsmessige bestemmelsen i utlendingsforskriften § 45 i et begrenset antall saker.
UNE har behandlet et fåtall saker vedrørende bortfall av bosettingstillatelse, jf utlendingsloven § 12 siste ledd og utlendingsforskriften § 49. UNE har lagt til grunn at vilkårene for bortfall har vært oppfylt så lenge innehaveren har hatt bopel eller faktisk opphold utenfor riket sammenhengende i mer enn to år. Årsaken til at innehaveren har bodd/oppholdt seg utenlands har ikke blitt tillagt vekt idet bortfallsreglene ikke åpner for skjønn.
OPPHOLDSTILLATELSE FOR UTDANNING
På samme måte som året før, er det to grupper av klagere. Den ene gruppen er de som har søkt om oppholdstillatelse for å gå på folkehøyskole/livssynskole, jf utlendingsloven § 8 og utlendingsforskriften § 18 og § 5 annet ledd bokstav a, mens den andre gruppen er de som har søkt om opphold i medhold av utlendingsforskriften § 4 første ledd.
UNE har i stor grad opprettholdt UDIs avslag, og i de fleste sakene har dette resultatet fremstått som åpenbart. Det sentrale vurderingstema er hvorvidt det fremstår som en reell mulighet at klagerne ikke vil returnere til hjemlandet etter endt utdanning/skoleår og om utdanning er formålet med oppholdet i Norge. Det blir også lagt vekt på om utlendingen kan gjøre seg nytte av utdannelsen ved retur til hjemlandet. Videre følger det av praksis at formålet med utdannelsen ikke kan oppveie svake returforutsetninger. For øvrig har det i mange av sakene vært spørsmål om vilkåret om tilsagn om opptak ved godkjent utdanningsinstitusjon/studium er oppfylt.
Etter praksis blir det ikke gitt oppholdstillatelse til å gå på videregående skole med mindre det er tale om internasjonalisering i skolen i regi av fylkeskommune eller en ideell organisasjon.
Når det gjelder UNEs behandling av klager på avslag på fornyelse, er det avgjørende om utlendingen har tilfredstillende studieprogresjon. Dersom det er tale om fornyelse av oppholdstillatelse etter fullført utdannelse, er det etter praksis avgjørende om utdannelsen er en videreføring av tidligere utdanning.
FORELDREBESØK
UNE har behandlet færre klager over UDIs avslag på ni måneders oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 og utlendingsforskriften § 24 fjerde ledd. I 2003 ble det behandlet 23 slike saker mot 43 i 2002.
Med få unntak har UNE opprettholdt UDIs vedtak. I motsetning til året før skyldes flere av avslagene enten at underholdskravet ikke har vært oppfylt eller at utlendingen ikke har oppholdt seg ett år utenfor riket. Videre har flere av klagerne kommet fra land med et stort utvandringspotensiale, og etter å ha vurdert klagernes individuelle returforutsetninger, har UNE kommet fram til at det er en reell mulighet for at klagerne ikke vil returnere til hjemlandet etter tillatelsens utløp. Samtidig varierer klagernes individuelle tilknytning til hjemlandet i form av familie, forsørgelsesansvar, arbeid og eiendom. Andre faktorer, som for eksempel hvilken betydning det har at øvrig familie har utvandret, har også hatt innvirkning på UNEs vurderinger.
UTLENDINGER SOM SØKER OM EN TILLATELSE FRA NORGE
Gjennomgangen av UNEs praksis dreier seg først og fremst om den skjønnsmessige bestemmelsen i utlendingsforskriften § 10 femte ledd, idet § 10 annet til fjerde ledd foretar en oppregning av kategorier av søkere der det er gjort unntak fra hovedreglen om at første gangs arbeids- og oppholdstillatelse må være gitt før innreise. Imidlertid bemerkes det særskilt at mange av sakene gjelder søknader om arbeidstillatelse i medhold av utlendingsforskriften § 3 annet ledd bokstav a ("spesialistbestemmelsen") fra utlendinger som tidligere har søkt om asyl i Norge.
UNEs praksis viser at blant annet forhold som vil gjøre seg gjeldende hos et større antall søkere, i utgangspunktet ikke vil være tilstrekkelig. Det må foreligge noe spesielt som relaterer seg til den enkelte søker, og som tilsier at nettopp denne søkeren kan få en søknad fremsatt fra Norge realitetsbehandlet. Det anses heller ikke etter praksis tilstrekkelig at man nesten fyller vilkårene for å gjøre unntak etter forskriften § 10 annet til fjerde ledd, idet lovgiver har foretatt en negativ avgrensning. Praksis kan oppsummeres slik at det skal forholdsvis ekstraordinære forhold til før en kan konstatere at det foreligger "sterke rimelighetsgrunner." Gjennomgangen av sakene viser at det er et fåtall av sakene som er omgjort.
For øvrig instruerte Kommunal- og regionaldepartementet 2. desember 2003 UDI og UNE om ikke å fatte vedtak etter lovens § 6, jf utlendingsforskriften § 10 for særkullsbarn som har fremmet søknad om oppholdstillatelse fra Norge, og der det ligger an til negativt utfall, jf utlendingsloven § 38 annet ledd.
EØS-SAKER
UNE behandlet 37 klager over UDIs avslag på søknader etter utlendingsloven kapittel 8. De største gruppene av disse klagene kom fra borgere av Tyskland og Storbritannia. Hoveddelen av sakene gjelder søknader om arbeids- eller oppholdstillatelse. UNE har også tatt stilling til noen saker vedrørende utvisning av EØS-borgere.
1. Opphold/arbeid
UNE har i liten grad truffet vedtak av prinsipiell interesse innenfor disse sakene. Sakene kan deles i tre hovedkategorier; arbeidstillatelser, søknader om familiegjenforeninger og studietillatelser. I de to første kategoriene har UNE i stor grad opprettholdt UDIs tidligere vedtak. I de tilfellene UNE har omgjort, bygger omgjøringen i stor grad på at det i forbindelse med klagesaksbehandlingen er fremlagt ny dokumentasjon. I sakene om studietillatelser, har det vært tale om utlendinger som enten skal gå på grunnskole eller på videregående skole med allmennfaglig studieretning. UNE har i disse sakene fastslått at kravet til at utdanningen må være yrkesrettet ikke har vært oppfylt.
2. Utvisning
Retten til fri bevegelse av arbeidskraft og tjenestemottakere er en av de grunnleggende rettigheter i EU/EØS-retten. Inngrep i denne retten kan kun forankres i adgangen de enkelte land har til å gripe inn i bevegelsesfriheten etter utlendingsloven § 58 første og annet ledd, jf utlendingsforskriften § 195. Det følger videre at i tråd med EU/EØS-lovgivningen og uttalelser fra EU-domstolen skal regler som innskrenker adgangen til bevegelsesfrihet, tolkes restriktivt. UNE har således utviklet en praksis i samsvar med den restriktive holdningen som preger felleskapsretten og adgangen til å gripe inn i bevegelsesfriheten.
Fellesnevneren for de sakene som UNE har tatt stilling til vedrørende utvisning av EØS- borgere, er at samtlige er utvist på bakgrunn av narkotikaforbrytelser. Det er lagt til grunn at utvisning av en utlending som omfattes av EØS-avtalen, i utgangspunktet forutsetter at det foreligger en konkret fare for handlinger som truer grunnleggende samfunnshensyn og at dette prinsippet også gjelder i narkotikatilfeller. Nærmere bestemt må det være personlige forhold ved utlendingen som tilsier at vedkommende vil bryte narkotikalovgivningen igjen ved videre opphold i Norge.
UNE har opprettholdt flere av vedtakene under henvisning til at det i disse konkrete sakene foreligger personlige forhold som tilsier at klageren utgjør en konkret og reell trussel mot grunnleggende samfunnsmessige hensyn. Videre har UNE i en del av sakene omgjort direktoratets vedtak om utvisning under henvisning til at kravet til gjentagelsesfare ikke er ansett oppfylt. Det ble i disse sakene vist til at det faktum at det foreligger et straffbart forhold i seg selv ikke anses for tilstrekkelig holdepunkter for at det forelå en konkret gjentagelsesfare, men at dette forholdet må knytte seg til personlige forhold ved utlendingen.
Praksisrapporten er hentet fra UNEs årbok 2003, publisert 10.06.04