Arbeidstillatelser
Godt over halvparten av klagene over avslag på arbeidstillatelse kom fra irakiske asylsøkere som har hatt midlertidig opphold. Denne gruppen faller utenfor oppholdsseksjonens ansvarsområde siden anførslene gjorde det nødvendig å se saken om en eventuell arbeidstillatelse i sammenheng med asylsaken (se eget avsnitt helt til slutt). Oppholdsseksjonen behandlet derfor drøyt 500 saker om arbeidstillatelse. Jugoslavia, Polen, Pakistan, Russland, Tyrkia, de baltiske land og Filippinene sto for de største tallene.
1. Spesialisttillatelser
Størstedelen av disse sakene har dreid seg om søknad som spesialist etter utlendingsforskriften § 3 annet ledd bokstav a. Stort sett har UNE opprettholdt UDIs vedtak.
Av enkeltsaker kan det nevnes en klage over avslag på arbeidstillatelse som spesialist i humanitært og rusforebyggende arbeid rettet mot Kola-halvøya, innenfor en frivillig/idealistisk organisasjon. UNE fant at slikt arbeid faller innenfor rekkevidden av spesialistbestemmelsen så lenge arbeidstakeren kan underholde seg selv økonomisk, selv om deler av finansieringen skjedde gjennom fond fra hjemlandet.
Videre har UNE innvilget arbeidstillatelse for en sjåfør av langtransport med ADR-sertifisering (transport av særlig farlig gods). Klageren hadde ti års erfaring med langtransport. Nemndmøtet la avgjørende vekt på at klageren hadde slik
sertifisering.
2. Praktikanter
UNE har i all hovedsak opprettholdt UDIs vedtak i disse sakene.
3. Au pair
UNE har tatt stilling til en søknad om au pair-tjeneste hvor UDI avslo fordi moren i vertsfamilien ikke hadde vært norsk statsborger i minst tre år, hvilket interne retningslinjer fra Justisdepartementet tidligere satte som krav. UNE fant imidlertid ikke grunn til å kreve tre år med norsk statsborgerskap i denne saken, og det ble blant annet vist til at saksbehandlingstiden ved morens søknad om statsborgerskap hadde vært lang.
4. Mishandling i samliv
UNE har i flere slike saker omgjort UDIs vedtak. Avgjørende for sakens utfall synes å være hvorvidt de psykiske eller fysiske overgrepene mot kvinnen fremstod som systematiske og kontrollende. Videre synes det avgjørende hvorvidt klageren i nemndmøte ga en tilfredsstillende forklaring på hvorfor anførslene om mishandling i samlivsforholdet kom sent og om hun ellers virket troverdig. UNE har også i noen saker lagt avgjørende vekt på om kvinnen synes å ha fått en forringet livskvalitet som følge av overgrepene.
Visum
Det største antallet klager kom fra borgere av Iran, Pakistan, Jugoslavia, Makedonia, Sri Lanka, India, Irak og Vietnam. Sakene kan i hovedsak deles opp i to typer – familiebesøk og besøk til herboende kjæreste/forlovede.
De aller fleste sakene har dreid seg om familiebesøk. Denne gruppen kan igjen deles opp i besøk til foreldre/barn og besøk til annen familie. Omgjøringene i UNE er i all hovedsak knyttet til foreldre/barn-besøk og til en annen vurdering av velferdshensyn i saken.
Når det gjelder den andre kategorien, kjæreste-/forlovedebesøk, har UNE i det alt vesentligste opprettholdt UDIs vedtak. Synspunktet har vært at returforutsetningene i disse sakene stort sett har vært for svake og at kjæreste-/
forlovedebesøk ikke har vært ansett som tilstrekkelig velferdsgrunn i seg selv.
Utvisning
De utvisningssakene UNE har behandlet i medhold av utlendingsloven §§ 29- 30 favner over et vidt felt. En god del av sakene gjelder brudd på utlendingsloven; ulovlig opphold/arbeid eller uriktige opplysninger om for eksempel identitet/nasjonalitet og oppholdssteder. Videre gjelder mange av sakene narkotikaforbrytelser, der straffen har variert fra bøter og kortere fengselsstraffer til opp til 15 års fengsel. I flere saker har utlendingen blitt dømt for til dels grove volds- eller sedelighetsforbrytelser. I et betydelig antall saker, hovedsakelig angående personer fra Øst-Europa, er utvisningsgrunnlaget ilagte bøter/forelegg eller fengselsstraff for vinningskriminalitet. Andre typer straffbare forhold, som for eksempel overtredelser av vegtrafikkloven, er også representert. I noen av sakene har utlendingen dessuten vært dømt for flere typer straffbare forhold, f.eks. for både vold og vinningskriminalitet.
UNE har i hovedsak opprettholdt fjorårets praksis, som var å anse som en videreføring av Justisdepartementets og domstolenes praksis. Dette kan illustreres ved at i de langt fleste sakene er klagen ikke tatt til følge – verken helt eller delvis. I den forbindelse må det også understrekes at en omgjøring ikke i seg selv tilsier at det har skjedd et avvik fra tidligere praksis, særlig fordi en omgjøring kan skyldes nye opplysninger.
De sakene der vedtaket er omgjort slik at utlendingen ikke blir utvist, har stort sett blitt behandlet i nemndmøte. De sakene der innreiseforbudets varighet har blitt redusert, har i større utstrekning blitt behandlet av nemndleder alene.
I de sakene der UNE har omgjort vedtaket (helt eller delvis), er alle kategoriene i den totale behandlede porteføljen representert. Utvisningsgrunnlaget varierer således fra forskjellige brudd på utlendingsloven og mindre alvorlige straffbare forhold, til grove volds- eller narkotikaforbrytelser. I de fleste sakene er det vurderingen av vedtakets forholdsmessighet som har vært avgjørende. Resultatet beror her alltid på en totalvurdering av alle opplysninger i saken, der forholdets alvor og tilknytningen til riket er hovedmomentene i henhold til loven. Der utlendingen har barn bosatt i Norge, har hensynet til dem gjennomgående vært et tungtveiende moment i forholdsmessighetsvurderingen. Utlendingens alder ved ankomst, og tilknytningen til Norge sett i forhold til tilknytningen til hjemlandet, har også ofte vært vektige momenter. I en sak var hensynet til ektefellens psykiske helse avgjørende.
Anslagsvis halvparten av de avgjørelsene som statistisk sett fremstår som omgjøringer i denne porteføljen, er i realiteten delvise omgjøringer. Dette betyr at utvisningen som sådan er opprettholdt mens innreiseforbudets varighet er redusert.
Det synes som om UNE, i større grad enn den tidligere klageinstansen, har fokusert på innreiseforbudets varighet i den forholdsmessighetsvurdering som foretas. Det kan spesielt nevnes at også der utlendingen ikke har noen tilknytning av betydning til Norge, har UNE i en del tilfeller ansett et innreiseforbud med den opprinnelig fastsatte varigheten (ofte varig) som uforholdsmessig sett hen til forholdets alvor.
Familiegjenforening
Hovedtyngden av klagene har angått familiegjenforeningssaker fra Irak og Somalia. I saker fra disse landene kan man på grunn av en vanskelig dokumentasjonssituasjon ikke stille samme dokumentasjonskrav som ellers. Følgelig blir sakene avgjort på bakgrunn av en totalvurdering av de øvrige momentene i saken. Dette vil primært være de opplysninger som klageren og herboende referanse har oppgitt til norske myndigheter. I tillegg kommer DNA-test som et hjelpemiddel når man er tvil om personrelasjonene.
UNE har også behandlet en del saker hvor det har vært spørsmål om det formelt gyldig inngåtte ekteskapet var proforma. Disse sakene har i stor grad blitt behandlet i nemnd med personlig fremmøte. I praksis er det tale om en konkret skjønnsmessig vurdering. I forhold til beviskravene, har man på bakgrunn av lovgivers motiv i Ot.prp. nr 46 (1986 – 1987) på side 61 og Sivilombudsmannens uttalelse fra 19. mai 1993, lagt til grunn at det kreves mer enn sannsynlighetsovervekt for å kunne fastslå at ekteskapsinngåelsen ikke er reell.
Bosettingstillatelse
Når det gjelder praksis knyttet til hovedregelen i forskriften § 43 og § 44, er det avgjørende om vilkårene var oppfylt på søknadstidspunktet eller på det senere tidspunkt botidskravet var oppfylt. Etter praksis har man ikke ansett vilkårene for bosettingstillatelse oppfylt dersom utlendingen i løpet av treårsperioden har endret oppholdsgrunnlag. Videre må utlendingen ha en løpende tillatelse enten på søknadstidspunktet eller tidspunktet botidskravet er oppfylt.
I sakene hvor det foreligger forhold som nevnt i lovens § 29 første ledd og utlendingen ikke har blitt utvist, blir det et tillegg i botiden regnet fra det tidspunkt utlendingen ellers kunne ha blitt innvilget bosettingstillatelse.
En nærmere gjennomgang av de sakene hvor UNE har omgjort UDIs vedtak, viser at bosettingstillatelse er gitt i medhold av den skjønnsmessige unntaksregelen i utlendingsforskriften § 45. Unntakene går på at utlendingen enten tidligere har hatt langvarig opphold i riket (med tillatelse) eller at det foreligger særlig sterke rimelighetsgrunner.
Oppholdstillatelse for utdanning
Her er det i hovedsak to grupper av klagere. Den ene gruppen er de som har søkt om oppholdstillatelse for å gå på folkehøyskole, mens den andre gruppen er de som har søkt om opphold for annen utdanning. Sakene har i stor grad vært behandlet av sekretariatet, da det i de fleste tilfeller har vært åpenbart at UDIs vedtak burde opprettholdes.
Det avgjørende har vært om det i tilstrekkelig grad er sannsynliggjort at utdanning er formålet med oppholdet, og at forholdene på søknadstidspunktet ligger til rette for at vedkommende vil returnere frivillig til hjemlandet etter endt utdanning. Praksis er streng, hvilket har sammenheng med at mange av klagerne kommer fra land med et forholdsvis høyt utvandringspotensiale. Det blir også lagt vekt på om utlendingen kan nyttiggjøre seg utdanningen ved retur til hjemlandet. Videre følger det av praksis at formålet med utdanningen ikke kan oppveie svake returforutsetninger.
Etter praksis blir det ikke gitt oppholdstillatelse til å gå på videregående skole med mindre det er tale om internasjonalisering i skolen i regi av fylkeskommunen eller en ideell organisasjon.
Når det gjelder UNEs behandling av klager på avslag på fornyelse, er det avgjørende om utlendingen har tilfredsstillende studieprogresjon. Dersom det er tale om fornyelse av oppholdstillatelse etter fullført utdanning, er det etter praksis avgjørende om den er en videreføring av tidligere utdanning.
Foreldrebesøk
Praksis i forhold til ni måneders tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 og utlendingsforskriften § 24 fjerde ledd må sies å være i støpeskjeen. Dette gjenspeiles ved at av 43 behandlede saker er åtte saker avgjort i nemndmøte og 26 av nemndleder alene. UDIs avslag er omgjort i 12 saker.
Det avgjørende i disse sakene er om det er mest sannsynlig at søkeren returnerer til hjemlandet ved tillatelsens utløp. Det er tale om en skjønnsmessig vurdering, og ut fra de sakene UNE har behandlet, er det vanskelig å trekke ut en klar tendens. I stedet kan det pekes på hvilke momenter man har lagt vekt på, men dette er på ingen måte en uttømmende liste: Man har sett hen til om klageren kommer fra et land eller område med et stort eller lite utvandringspotensiale og hva slags individuelle returforutsetninger vedkommende har i form av familie, forsørgelsesansvar, arbeid og eiendom i hjemlandet. Videre er det vurdert hvilken betydning det skal tillegges at øvrig familie eventuelt har utvandret fra hjemlandet, og om utlendingen tidligere har vært i Norge og frivillig returnert eller har søkt om varig opphold.
Utlendinger som søker fra Norge
UNE har kun fattet vedtak i et begrenset antall klagesaker etter utlendingsforskriften § 10. I disse sakene er det spørsmål om det foreligger «sterke rimelighetsgrunner» som taler for å gjøre unntak fra kravet om at første gangs arbeids- og oppholdstillatelse må være gitt før innreise. Det er tale om en konkret helhetsvurdering, og det vil variere fra sak til sak hva som vektlegges. Således er det vanskelig å trekke fram noen klar praksis for når det gjøres unntak fra hovedregelen. Imidlertid kan det kort nevnes kategorier hvor det vil kunne være aktuelt å anvende § 10 femte ledd:
Ett eksempel på mulig unntak er hvor søkerne er mindreårige barn og helsemessige forhold tilsier at det samtykkes i at søknad fremmes fra riket. Et annet eksempel er at arbeidsgiver i riket har særlig sterk økonomisk interesse av at søknaden realitetsbehandles eller at sterke norske næringsinteresser tilsier en realitetsbehandling av søknaden. Det blir også sett hen til om saksbehandlingstiden er lang og om det foreligger andre omstendigheter som for eksempel at utlendingen tidligere har hatt langvarig opphold i riket med tillatelse. Men slike forhold må holdes opp mot hensynene bak hovedregelen om at arbeids- og oppholdstillatelse må være gitt før innreise.
EØS-saker
Fastlegging av praksis har vært et stikkord i EØS-saker i 2002. Dette gjelder spesielt i utvisningssaker, hvor UNE må sies å ha lagt om praksis. Samtidig med, og delvis som følge av UNEs praksis, har UDI arbeidet med å utarbeide nye rundskriv for EØS-saker.
1. Opphold/arbeid
Til tross for at ESA (EFTA Surveillance Authority) har reist spørsmål om hvorvidt den norske implementeringen av EU-regelverket på dette området er i samsvar med EU-retten, har UNE i liten grad truffet vedtak av prinsipiell interesse. Dette skyldes at det i klagesakene ikke lenger har foreligget et arbeids- eller studietilbud, eller at det etter at UNE mottok klagen har innkommet nye arbeids- eller studietilbud.
UNE har i et vedtak tatt stilling til underholdskravet i utlendingsforskriften § 177. Klagerens herboende søster stilte garanti for klageren. UNE fant ikke grunnlag for å akseptere en slik garanti. UNE viste til at klageren ikke omfattes av persongruppen som kan få familiegjenforening med søsteren i Norge, og en garanti fra henne kunne dermed heller ikke medregnes i forhold til underholdskravet for klageren på selvstendig grunnlag. Av de samme grunner kunne heller ikke klagerens herboende datters inntektsforhold medregnes. Det ble vist til at datteren ikke anses som forsørgelsesberettiget barn i forhold til bestemmelsen.
2. Utvisning
UNE har hatt til behandling flere saker om utvisning på bakgrunn av narkotikaforbrytelser, hvor UDI (i tråd med tidligere praksis i Justisdepartementet) har truffet vedtak om utvisning uten å se hen til konkret gjentakelsesfare. Sakene har delvis blitt behandlet i nemndmøte, delvis av nemndleder alene. I alle sakene har UNE lagt til grunn at utvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen, forutsetter at det foreligger en konkret fare for handlinger som truer grunnleggende samfunnshensyn. Dette gjelder også i narkotikatilfeller. Under henvisning til lov og forskrift har dette medført at utvisning utelukkende på grunnlag av én straffereaksjon for innførsel/oppbevaring ikke er tilstrekkelig. Det må være personlige forhold ved utlendingen utover dette som tilsier at vedkommende vil bryte narkotikalovgivningen ved fortsatt opphold i Norge. Klagene gjaldt utvisning på bakgrunn av innførsel av små kvanta narkotika.
Irak – arbeidstillatelser
I 2002 ble det behandlet om lag 800 klager fra irakere over avslag på søknad om fornyet arbeidstillatelse. Siden det gjennomgående også ble ført argumenter som måtte ses i sammenheng med asylsaker fra de samme irakerne, ble disse behandlet i Asylseksjon 3. Ingen av klagene ble tatt til følge.
Bakgrunnen for søknadene om fornyet arbeidstillatelse er at irakiske asylsøkere uten beskyttelsesbehov tidligere fikk ettårig tidsbegrenset oppholds- og arbeidstillatelse. Tillatelsen ga ikke rett til familiegjenforening og dannet ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Flere av irakerne søkte om fornyet arbeidstillatelse ved utløpet av den tidsbegrensede tillatelsen. Anførslene i sakene har blant annet vært lang oppholdstid i riket og dokumentert arbeid.
Praksisrapporten er publisert i UNEs årbok 2001/2002 som kom ut 30.04.03