Etter utlendingsloven § 17 første ledd har en flyktning som er i riket eller på norsk grense, rett til asyl i Norge. Det sentrale vilkåret for asyl er at klageren er flyktning.
Begrepet ”flyktning” er definert i flyktningkonvensjonen art. 1 A (2), jf. lovens § 16 første ledd. For å kunne anses som flyktning etter art. 1 A (2) må en utlending ha en
velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning, og være utenfor det land han er borger av, og ute av stand til eller på grunn av slik frykt uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse.
Definisjonen nevner ikke internflukt. Internfluktalternativet har blitt utviklet gjennom statspraksis og teori siden midten av 1980-tallet. Internfluktalternativet bygger på prinsippet om at internasjonal beskyttelse er subsidiær i forhold til nasjonal beskyttelse. Den som kan få beskyttelse i eget land, har ikke rett til beskyttelse i andre land.
Det vises for øvrig til fagnotat om internflukt.
Internflukt var hovedtema i stornemndvedtak av 14.12.2006.
I internasjonal teori og praksis er det vanlig å oppstille tre vilkår for å kunne henvise til internflukt: Internfluktområdet må være trygt, tilgjengelig og rimelig/ikke urimelig. Utlendingsnemndas (UNEs) praksis viser at de tre vilkårene er velkjente, men i hvilken grad man går inn på hvert enkelt og vurderingen av hva som ligger i det enkelte vilkår varierer noe.
Notatet baserer seg på en innhenting av generell informasjon og vedtak fra seksjonenes praksisrådgivere. Det er bedt om saker hvor man vurderer internflukt. Det tas forbehold om at ikke alle UNEs vedtak er tatt med. Der det er sakstyper som har en fast praksis, er det gjennomgått færre saker under henvisning til at disse gir uttrykk for en klar praksis.
Notatet baseres på det arbeidet som ble gjort i forkant av stornemndvedtaket. Nyere praksis er gjennomgått kort i pkt 9, da det i liten grad er ny praksis på området.
Begrepet internflukt har i nemndas praksis i hovedsak vært benyttet der klageren anses å oppfylle vilkårene som flyktning på hjemstedet i henhold til utlendingsloven og flyktningkonvensjonen. Dette er særlig tydelig i kosovoserber-saker, Russland-saker (Tsjetsjenia, Ingusjetia, Dagestan (jf notat)) og i Sudan-saker fra 2006.
Begrepet ”relokalisering” benyttes hovedsakelig der klageren ikke anses å være forfulgt, men vernet mot retur til hjemstedet jf utlendingslovens § 15 første ledd. Dette gjelder særlig saker fra Afghanistan. Relokalisering i Tsjetsjenia-saker skjer etter utlendingsloven § 8 annet ledd.
Dette er også hovedregelen i Kamerun-saker. Imidlertid tas det etter det opplyste ikke alltid stilling til om det anførte kan knyttes til en konvensjonsgrunn. Det er derfor trolig at lignende saker noen ganger kan vurderes under asyl/internflukt, og noen ganger under vern/gjenbosetting.
En slags mellomløsning har blitt brukt i nyere praksis i Nigeria-saker. Her benyttes begrepet internflukt, og internfluktvurderingen er en integrert del av vurderingen av om klageren er forfulgt i hjemlandet. I fremlagte saker har det blitt konkludert med at klageren ikke er forfulgt, men kan unngå forfølgelse ved å søke beskyttelse i andre deler av hjemlandet, og at internflukt fremstår som trygt, tilgjengelig og ikke urimelig.
Internflukt brukes i all hovedsak ikke i saker fra Somalia, Eritrea og Etiopia. I saker fra Etiopia og Eritrea er det ofte anførsler om forfølgelse fra myndigheter. Det er da ikke regionale områder som anses som tryggere alternativer for klageren. I Somaliasakene vil klantilhørighet være avgjørende, samt at det legges politiske og lovmessige hindringer i veien for internflukt fra myndighetenes side.
I saker som omhandler klagere fra Serbia, Sudan-saker fra 2006 og Afghanistan-saker tas det stilling til om klageren risikerer forfølgelse på hjemstedet før man går videre i en vurdering av andre områder i hjemlandet.
I Kamerun-saker hvor det konstateres at klagerne risikerer forfølgelse i konvensjonens forstand, vurderes det om vedkommende kan ta opphold andre steder i hjemlandet for å unngå forfølgelsen på hjemstedet. Av dette kan det utledes at det i slike saker vurderes om klageren risikerer forfølgelse på hjemstedet.
I noen sakstyper ble det ikke eksplisitt vurdert om klageren risikerte forfølgelse på hjemstedet, så lenge det finnes trygge områder i hjemlandet. Dette var tilfelle i saker fra Algerie, Nepal, Nigeria, Sri Lanka og Pakistan.
I de saker der det er tatt stilling til om klageren risikerer forfølgelse på hjemstedet, vises det i hovedsak til et konkret internfluktområde.
I saker der det ikke konkluderes med hensyn til om klageren risikerer forfølgelse på hjemstedet, er det i all hovedsak heller ikke vist til et konkret returområde i hjemlandet. Det henvises til ”trygge områder” i hjemlandet.
I nyere saker fra Sudan vurderes det i hovedsak om Khartoum er et internfluktalternativ.
I saker fra Kosovo/Serbia vises det hovedsakelig til konkret internfluktområde i Serbia. Dette har nær sammenheng med at internflukt i større grad har blitt ansett som rimelig dersom klageren har bodd i internfluktområdet tidligere eller har familie der.
I saker fra Kamerun henvises klageren som oftest til et ”annet sted i hjemlandet”, men fra 2006 har det i større grad blitt henvist til bestemte storbyer.
Her er det kun gått gjennom saker hvor man faktisk bruker begrepet internflukt.
7.1 Tilgjengelig
I Sudan-saker fra 2006 der klagen/omgjøringsanmodningen er blitt tatt til følge, er det vist til at internflukt til Khartoum er urimelig. Det er ikke gått konkret inn på hvorvidt det er tilgjengelig, da dette ikke kommer på spissen.
I saker fra Kamerun ble det før 2006 sjelden vurdert flere separate vilkår under internflukt. Etter 2006 har man i større grad vurdert både om internflukt er tilgjengelig, trygt og rimelig. I en sak der klagen ble tatt til følge gikk man ikke nærmere inn på hva som ligger i vilkåret ”tilgjengelig”, da dette ikke syntes å være omstridt. I en annen sak vises det til at det ikke er urimelig å henvise klageren til internflukt og at dette var ”et tilgjengelig område” for klageren.
I kosovoserber-sakene vurderes det om internfluktområdet er tilgjengelig, både fysisk og rettslig. Det varierer i hvor stor grad man går inn på hva som ligger i dette. I to saker vises det konkret til hva som ligger i at et internfluktområde skal kunne være fysisk og rettslig tilgjengelig for klageren, mens det i andre saker kun legges til grunn at internfluktområdet er fysisk og rettslig tilgjengelig.
I en sak fra Nigeria uttales det at internflukt anses ”tilgjengelig og trygt”. Det gås ikke ytterligere inn på hva som ligger i dette. I øvrige saker nevnes ikke vilkåret tilgjengelig. Som tidligere nevnt tar man ikke stilling til om klageren risikerer forfølgelse på hjemstedet før man vurdere mulige alternative returområder, men foretar en samlet vurdering.
7.2 Trygt
I Sudan-saker fra 2006 der klagen/omgjøringsanmodningen har blitt tatt til følge, er det vist til at internflukt til Khartoum er urimelig. Dette begrunnes blant annet i at situasjonen der er utrygg. I en annen sak tas det ikke endelig stilling til om internflukt til Khartoum er trygt, da det uansett er urimelig på grunn av humanitære forhold i byen.
Også i de fremlagte Kamerun-saker vises det til at internflukt ikke er urimelig fordi det er trygt. Det varierer hvor klart dette kommer frem.
I kosovoserber-sakene vurderes det alltid om internfluktområdet er trygt. Det varierer i hvor stor grad man går inn på hva som ligger i dette. I en sak legges det til grunn at internfluktområdet er trygt, uten videre vurdering av innholdet i vilkåret. I en annen sak gås det konkret inn på hva som ligger i vilkåret ”trygt” i den konkrete saken. I en tredje sak vises det først til hva som juridisk og generelt ligger i ”trygt”, for deretter å vurdere dette opp mot faktum i saken.
I en sak fra Nigeria uttales det at internflukt anses ” tilgjengelig og trygt”. Det gås ikke ytterligere inn på hva som ligger i dette. I øvrige saker vises det til at internflukt er trygt. Dette er en integrert del av rimelighetsvurderingen
7.3 Rimelig
I Sudan-saker fra 2006 hvor klagen/omgjøringsanmodningen har blitt tatt til følge, er det vist til at internflukt til Khartoum er urimelig. Dette begrunnes med at situasjonen er utrygg. I en annen sak legges det avgjørende vekt på den humanitære situasjonen for internflyktninger i Khartoum i rimelighetsvurderingen. I en tredje sak tas en bred vurdering av den sosioøkonomiske situasjonen, klagerens tilknytning til internfluktområdet og sikkerhetssituasjonen med i rimelighetsvurderingen.
I en Kamerun-sak hvor klagen ble tatt til følge vises det til at selv om internflukt er trygt og tilgjengelig, fremstår det ikke som rimelig. Det vises her til en bred konkret vurdering av sosioøkonomiske forhold; at klageren er en enslig mor og har et lite barn. Det er videre sett hen til manglende oppfølging for helserelaterte problemer og mulighet for sosialt stigma som alenemor. Det ble også lagt vekt på at klageren ikke hadde nettverk i internfluktområdet. I en annen sak hvor klagen ikke ble tatt til følge vises det til at det ikke var urimelig å henvise klageren til internflukt da dette var trygt, og klageren hadde tilknytning til Douala (internfluktstedet).
I praksis ved internflukt i kosovoserber-saker har fravær av menneskerettighetsbrudd og tilgang til rettigheter vært sentralt, jf hva som er ”rimelig”. Rettighetene som har vært mest i fokus er retten til gratis helsetjenester, skolegang, arbeid, sosialhjelp og trygd. Praksis viser at det i flere tilfeller er ansett å være så vanskelig for en familie å få registrert seg ved retur, og dermed få tilgang til de aktuelle rettighetene, at å henvise til internflukt fremstår som urimelig. Dette har gjerne vært i saker der det synes å være et særlig behov for tilgang til rettigheter, eksempelvis på grunn av sykdom. Praksis viser videre at dersom man har tilknytning i form av botid eller familie, anses retur til internfluktområdet i større grad rimelig. Praksis viser også at dersom man ikke har tilknytning, har også dette blitt tillagt vekt. Det er imidlertid ikke avklart gjennom praksis hva som er tilstrekkelig tilknytning. I utgangspunktet har man sagt at botid eller familie/annet nettverk på stedet man henviser til er tilstrekkelig tilknytning. I praksis har man imidlertid i flere saker sett at internflukt blir funnet urimelig for personer med botid og/eller nettverk, da nemnda har vurdert forholdene slik at klagerne ikke vil ha noen praktisk nytte av tilknytningen.
UNEs praksis i kosovoserber-sakene tilsier at barnefamilier i større grad gis opphold enn enslige menn. Begrunnelsene i vedtakene går generelt ut på at familiene vil ha vanskeligere for å etablere en tilfredsstillende tilværelse på internfluktstedet, samt at konsekvensene av manglende rettigheter i praksis vil være større for en barnefamilie.
7.4 Øvrige bemerkninger
Generelt i UNEs saker hvor det er aktuelt å returnere klagerne til et annet sted i hjemlandet, det være seg internflukt eller relokalisering, synes de avgjørende vurderingstema å være om dette er trygt og ikke fremstår som urimelig. Som oftest vil dette være én samlet vurdering, der ”trygt” er en del av vurderingen av om det fremstår som urimelig å returnere klageren til hjemlandet. Vilkåret om at det må være tilgjengelig nevnes ofte ikke, men er som oftest heller ikke omstridt.
I stornemndvedtak av 14.12.2006 ble følgende presedensvirkninger listet opp:
I Stornemnda mener enstemmig at det er prinsipielt riktig at de andre asylkriteriene i flyktningdefinisjonen er vurdert og funnet oppfylt før spørsmålet om internflukt blir vurdert.
II Stornemnda mener enstemmig at det ved internfluktvurderingen må konkretiseres et bestemt område for mulig internflukt i asylsøkerens hjemland.
III Stornemnda mener enstemmig at tre kumulative vilkår må foreligge for å kunne henvise en asylsøker til internflukt: Internfluktalternativet må være tilgjengelig og trygt og framstå som rimelig.
(i) Stornemnda mener enstemmig at tilgjengelig innebærer at internfluktområdet må være reelt fysisk og rettslig tilgjengelig for asylsøkeren, herunder at reisen dit må kunne skje på en trygg måte.
(ii) Stornemnda mener enstemmig at internfluktområdet ikke er trygt hvis asylsøkeren også der risikerer forfølgelse i konvensjonens forstand. Internfluktalternativet kan videre ikke anses som trygt dersom asylsøkeren i det konkrete tilfellet omfattes av andre internasjonale forbud mot retur, jf blant andre EMK artikkel 3, Torturkonvensjonen artikkel 3 og SP artikkel 7.
(iii) Stornemndas flertall mener at området også anses som utrygt dersom asylsøkeren der risikerer grov diskriminering eller andre alvorlige menneskerettskrenkelser, uavhengig av om krenkelsene har sitt grunnlag i rase, nasjonalitet, religion, politisk oppfatning eller medlemskap i en bestemt sosial gruppe, som nevnt i flyktningdefinisjonen artikkel 1 A.
(iv) Når det gjelder innholdet i vilkåret om at internfluktalternativet må framstå som rimelig, vises det til flertallets syn som framgår av punkt 2.3.1. Mindretallets syn framgår av punkt 2.3.2.
Som det fremgår av pkt. III (iv) har ikke stornemnda kommet til et klart resultat hva angår innholdet av vilkåret om at internflukt må fremstå som rimelig.
Internflukt har kun vært oppe i et fåtall saker etter at stornemnda fattet sitt vedtak.
I to kosovoserber-saker ble det gitt asyl etter en internfluktvurdering, da internflukt fremstod som urimelig. Det ble lagt til grunn at klageren risikerte forfølgelse på sitt hjemsted. I internfluktvurderingen ble det slått fast at internfluktalternativet var tilgjengelig. Under vurderingen av om det var trygt, ble dette lagt til grunn under henvisning til at klagerne ikke risikerte forfølgelse. Det ble imidlertid lagt til grunn at internflukt ville fremstå som urimelig. Det ble i en av sakene uttalt at stornemndvedtaket ikke avklarte hvilke momenter som skal vurderes under vilkåret om hva som er urimelig i forhold til en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd.
I saker fra Afghanistan er det ingen vedtak som omhandler internflukt. UNHCR anbefaler at internflukt ikke benyttes, da det antas at man ikke vil være trygg noen steder i landet. Dette medfører at klagere får innvilget asyl dersom vilkårene for flyktningstatus anses å foreligge i.f.t. hjemstedet.
Det er ikke avgjort ”rene” saker om internflukt fra Sri Lanka, Nepal eller Irak etter stornemndas vedtak. I saker som omhandler retur til alternative returområder, er asylsøkeren ikke ansett å risikere forfølgelse på hjemstedet. Det foretas da ikke noen egentlig internfluktvurdering. I sakene hvor klageren er vernet mot retur etter § 15 første ledd, har man vurdert relokalisering. Sakene fra Sri Lanka er nemndmøtesaker som ble avholdt særlig i forhold til UNHCRs anbefaling om ikke å henvise til internflukt/relokalisering.
Gjennomgang av UNEs praksis viser at det før stornemndvedtaket angående internflukt varierte hvorvidt man gikk inn i hvert enkelt vilkår i internfluktvurderingen. Videre fremgikk det at ”trygt” ofte blir tatt med som et moment i rimelighetsvurderingen.
Stornemndvedtaket gis presedensvirkning ved behandling av kosovoserbersaker, og det gjøres en konkret og individuell vurdering opp mot faktum i den enkelte sak.
Etter en rask gjennomgang av øvrige saker fra 2007 som omhandler internflukt og relokalisering fremgår det at det i alle sakene tas eksplisitt stilling til om klageren oppfyller vilkårene for asyl. Utenom saker fra Serbia er ingen av klagerne ansett å risikere forfølgelse på hjemstedet, og en ”ren” internfluktvurdering har således ikke blitt foretatt. Der klageren ikke anses å risikere forfølgelse, men er vernet mot retur til hjemstedet på grunn av generell sikkerhetssituasjon/UNHCRs anbefalinger, vurderes retur til et annet område. Dette er ikke internflukt, slik dette er definert innledningsvis, men det som har blitt omtalt som ”relokalisering”. Det vurderes om slik relokalisering er trygg. I de fleste saker går man også eksplisitt inn i om dette er rimelig.