Vi viser til departementets brev av 18.11.2008. Vi har følgende kommentarer til forslagene:
Tiltak 1: Individuell vurdering
Som AID skriver i høringsbrevet er det et klart utgangspunkt også etter gjeldende praksis at hver sak skal vurderes konkret og individuelt.
Vi forstår forslaget slik at det ikke i seg selv er avgjørende hvilken nasjonalitet utlendingen tilhører eller hvilket geografisk område han eller hun kommer fra, men at nasjonalitet og geografisk tilknytning fortsatt kan inngå i den individuelle vurderingen. Betydningen og vektleggingen av nasjonalitet og geografisk tilhørighet vil bero på hvilke øvrige relevante omstendigheter som måtte foreligge, også sett hen til landinformasjon.
UNE vil påpeke at resultatet av en individuell vurdering i noen tilfelle kan innebære at alle utlendinger som tilhører en bestemt gruppe eller som er fra et bestemt geografisk område gis opphold. Avhengig av hvordan en ”gruppe” defineres, kan det ikke utelukkes at alle/de fleste som tilhører en bestemt ”gruppe” vil kunne komme i en så vanskelig situasjon ved retur at dette vil kunne være avgjørende for utfallet etter en individuell vurdering. I noen saksporteføljer vil det være vanskelig å sondre individuelt mht. situasjonen ved retur, typisk ved en krigsliknende tilstand eller naturkatastrofer som rammer hele befolkningen i et område, ikke kun enkelte individer. Desto mer utpreget kan en generelt vanskelig retursituasjon være for personer som tilhører en minoritet. Videre vil de individuelle variasjonene innen enkelte saksporteføljer kunne være begrenset. En saksportefølje kan være dominert av utsatte enkeltindivider. Like utfall etter individuelle vurderinger kan være et utslag av at den samme vurderingsnorm anvendes for alle, jf. likebehandlingshensyn.
Selv om alle utlendinger som tilhører en bestemt ”gruppe” så langt er gitt opphold, betyr ikke dette at andre utlendinger tilhørende samme ”gruppe” - og med sterkere individuelle forutsetninger for å takle en retur, ikke vil kunne få negative vedtak etter individuelle vurderinger. I noen tilfelle kan det imidlertid by på meget krevende bevisvurderinger å foreta en individuell sondring. For eksempel kan det være behov for undersøkelser i hjemlandet, undersøkelser som ikke alltid vil være mulig å gjennomføre eller som vil fordre en betydelig ressursinnsats i hvert enkelt tilfelle. I en del tilfelle vil dermed tvilen komme utlendingen til gode.
Hvorvidt forskriftsforslaget vil kunne få betydning for saksbehandling eller avgjørelser i UDI, med påfølgende flere klager til UNE, vil direktoratet være nærmest til å vurdere.
Tiltak 2: Internflukt
AID viser til stornemndvedtak i UNE, og mener det er grunn til å stramme inn praksis når det gjelder rimelighetsvurderingen av når en utlending kan henvises til et internt fluktalternativ. UNE kommenterer ikke det rettspolitiske valg som departementet her gjør.
Etter vår vurdering er forslaget til ny bestemmelse vanskelig tilgjengelig. I første ledd står det at internflukt bare skal anses urimelig dersom retursituasjonen vil være slik at vilkårene for oppholdstillatelse etter forskriften § 21 annet ledd er oppfylt (her bør også ”arbeidstillatelse” inn i forskriftsteksten). Ifølge forslagets annet ledd skal det ses hen til forhold som kan knyttes til beskyttelsesbehovet. Forslaget avsluttes med ”For øvrig kommer forskriftens § 21 annet ledd til anvendelse”. Betydningen av annet ledd sett i lys av første ledd fremstår som uklar når man kun leser forskriftsteksten. Ifølge høringsbrevet synes formålet med bestemmelsen å være at terskelen for når det skal anses urimelig å henvise til internflukt ikke skal ligge lavere enn terskelen for opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd i andre tilfelle enn når internflukt vurderes. Samtidig anviser høringsbrevet at det ikke skal være tilstrekkelig for å få asyl at man fyller vilkårene for opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter en bredere vurdering; det må foreligge forhold knyttet til et beskyttelsesbehov. Når henvisning til internflukt ikke anses urimelig, men det likevel er grunnlag for opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd, skal slik tillatelse gis etter forskriften § 21 annet ledd. Bestemmelsen vil bli enklere å praktisere og gi større sikkerhet for likebehandling dersom forskriftsteksten tydeliggjøres. Bestemmelsen bør gå fra generelle til konkrete momenter i tilknytning til vurderingen av om internflukt er urimelig, og følge den trinnvise vurderingen som utlendingsmyndighetene må foreta. Dvs. at bestemmelsen bør få klarere fram at vurderingen av internflukt vil følge etter en forutgående konklusjon om at utlendingen har et beskyttelsesbehov, og at vurderingen skal følge de prinsipper som er beskrevet i høringsbrevet. Idet anerkjennelse som flyktning med asylstatus vil være en rettighet, bør bestemmelsen formuleres med klarere føring på når rett til asyl foreligger og når det skal gjøres unntak fra denne. Bestemmelsen bør ikke kun vise til forhold en skal ”se hen” til i vurderingen av internflukt. For øvrig vil beslutningstakerne i UNE måtte legge til grunn flyktningkonvensjonen og forståelsen av denne, og ikke kun forskriften, i vurderingen av om vilkårene for asyl er oppfylt i den enkelte sak.
Setningen i § 21 d annet ledd som regulerer hvilke forhold i rimelighetsvurderingen som kan medføre asylstatus, er etter vår vurdering språklig uklar mht. om ”de generelle forholdene på det aktuelle stedet” også må kunne knyttes til beskyttelsesbehovet, jf. annet ledds første punktum i.f. Omtalen i høringsbrevet gir ingen sikker anvisning på hvordan setningen skal forstås, og forholdet kan med fordel klargjøres i forskriftsteksten. Ofte vil de generelle og individuelle omstendighetene måtte ses i sammenheng; for eksempel kan individuelle forutsetninger være avgjørende for hvordan den enkelte kan forventes å takle generelle returforhold. En presisering av at rimelighetsvurderingen skal ta hensyn til både generelle og individuelle forhold kan for øvrig gjøres separat og synes å høre naturlig hjemme i bestemmelsens første ledd, siden denne presiseringen ikke spesifikt gjelder statusspørsmålet.
Beroende på hvordan forskriftsbestemmelsen endelig utformes, vil det kunne bli noen flere nemndmøter, eventuelt avgjørelse i stornemnd, når praksis etter regelen skal avklares.
Tiltak 4: Dublin II
Departementets omtale av suverenitetsklausulen og forutsetninger som Dublin-samarbeidet bygger på, jf. høringsbrevet punkt 4.4, synes å være i overensstemmelse med gjeldende praksis i UNE. De spørsmål som tas opp i høringsbrevet berører for øvrig ikke UNEs adgang til å suspendere utreisefrist eller å stille saker i bero.
Forslag til ny § 54 b i utlendingsforskriften anviser at en asylsøknad kun skal tas til realitetsbehandling i Norge når en annen medlemsstat i Dublin-samarbeidet er ansvarlig, dersom det foreligger ”særlige grunner som etter en individuell vurdering” taler mot å returnere utlendingen til den aktuelle medlemsstaten. I høringsbrevet skriver departementet at en asylsøkers tilknytning til riket kan være en ”særlig grunn”, men at Dublin II-forordningens definisjon av familiemedlemmer i art. 2 i) skal være hovedregelen, med adgang til å tolke begrepet noe utvidende i spesielle tilfelle. Forslaget synes å kunne innebære en skjerpelse av praksis. Etter gjeldende praksis i UNE vil slektskapet i en del tilfelle være avgjørende, uten krav til ytterligere individuelle forhold. Bl.a. anses myndige barn for å ha tilstrekkelig tilknytning til riket dersom foreldrene har en søknad om asyl til behandling eller en oppholdstillatelse her. Tilsvarende har foreldre til myndige barn blitt ansett for å oppfylle tilknytningskravet i utlendingsloven § 17 annet ledd. Det samme gjelder klagere med søsken i Norge, der slektskapet er sannsynliggjort. ”Særlige grunner” og ”individuelle vurderinger” er ellers skjønnsmessige begreper uten en entydig føring på utfallet i den enkelte sak. AID skriver i høringsbrevet at begrepet ”familiemedlemmer” kan tolkes utvidende ”særlig når den aktuelle asylsøkeren er enslig mindreårig”, og at ”Helsemessige forhold vil som hovedregel ikke være en særlig grunn for realitetsbehandling i Norge”. Dersom denne type kriterier inntas i bestemmelsen vil den gi en tydeligere føring. Forøvrig innebærer ikke AIDs bemerkning om helsemessige forhold noen endring fra dagens praksis i UNE.
Antakelig vil det kunne bli behov for noen nemndmøter for å trekke opp praksis etter den nye bestemmelsen. I hvilken grad forslaget vil kunne innebære flere avslag i UDI og dermed flere klagesaker i UNE, og om nye klagesaker om retur i hht. Dublin-samarbeidet vil føre til færre klagesaker med realitetsbehandling, vil UDI være nærmest til å vurdere.
Tiltak 6: Enslige mindreårige asylsøkere
Istedenfor formuleringen ”…over 16 år på vedtaktstidspunktet…” , foreslår vi: ”…som har fylt 16 år på vedtakstidspunktet…”. I høringsbrevet skriver departementet at en saksbehandlingstid i UDI på 6 måneder vil innebære at søkere som er 15 ½ år på søknadstidspunktet vil bli omfattet av bestemmelsen, og om søkeren var yngre enn 15 ½ år må det vurderes om søkeren likevel ikke skal omfattes av bestemmelsen. Dette skjæringspunktet fremgår ikke av forslaget til bestemmelse, og vi vil derfor vise til muligheten for en mer utfyllende forskriftsbestemmelse på dette punkt. For øvrig kan en forskriftsfesting eller praksis basert på alder 16 eller 15 ½ år kunne reise nye bevismessige utfordringer der oppgitt alder byr på tvil, for eksempel fordi alderen ikke er dokumentert eller fordi den enslige mindreårige ikke selv vet sin nøyaktige alder. Flere nemndmøter kan dermed vise seg nødvendig.
Den foreslåtte formulering ”...norske myndigheter ikke finner omsorgsperson ved retur …”
indikerer at retur til hjemlandet er uaktuelt dersom konkret ”omsorgsperson” ikke er oppsporet. Vi vil stille spørsmål ved om formuleringen også bør innbefatte situasjoner der omsorgssituasjonen i hjemlandet anses tilfredsstillende ved at det foreligger et fungerende omsorgsapparat. Det vises til at det i minst ett tilfelle, for en russisk borger, er fattet vedtak om retur til barneverninstitusjon. Det har også forekommet at norske myndigheter har gjort avtale med hjemlandets barnevernsmyndigheter om bistand for det tilfelle at omsorgspersonen(e) ikke er tilgjengelig når returen gjennomføres. Videre viser vi til UNHCR’s ”Guidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum”, punkt 9.4: “The best interests of an unaccompanied child require that the child not be returned unless, prior to the return, a suitable care-giver such as a parent, other relative, other adult care-taker, a government agency, a child-care agency in the country of origin has agreed, and is able to take responsibility for the child and provide him/her with appropriate protection and care”.
Tillatelse skal gis fram til 18 år. Av den grunn kan det reises spørsmål om hensiktsmessigheten i å treffe et slikt vedtak når utlendingen nærmer seg 18 år, særlig når vi uansett kan vente en omgjøringsanmodning ved utløpet av tillatelsen, jf. nedenfor. Et alternativ vil være at det i forskriften nedfelles at vedtak kan utsettes til etter 18 årsdagen dersom kun et visst antall uker eller måneder gjenstår til utlendingen fyller 18 år, eventuelt når utlendingen søkte asyl etter fylte 17 år.
En søknad om asyl gjelder som regel et ønske om å kunne ta opphold i Norge lenger enn fram til 18 årsdagen. Dersom varigheten av en tillatelse begrenses til utlendingen fyller 18 år, vil utfallet i realiteten være et avslag. Direktoratets vedtak vil trolig i et flertall av tilfellene bli påklaget til UNE. Hvor mange tillatelser UDI i dag begrunner med manglende omsorgspersoner, og hvor begrensete tillatelser kan bli aktuelt som følge av den foreslåtte nye bestemmelsen, vil ellers UDI være nærmest til å vurdere.
Departementet skriver i høringsbrevet at ”I de tilfelle det er fattet endelig avslag på søknad om asyl og ordinær oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og utlendingen ved fylte 18 år har anførsler om videre opphold, må vedkommende henvises til å fremsette en anmodning om omgjøring av vedtaket”.
Vi antar at omgjøringsanmodninger kan forventes fra så godt som alle som gis en midlertidig tillatelse som ikke kan fornyes – enten vedkommende har nye anførsler eller ikke. Idet utlendingen i realiteten har fått et endelig avslag er for så vidt muligheten til å anmode om omgjøring i samsvar med praksis i andre tilfelle der UNE ikke har tatt til følge klage over UDIs avslag på søknad om asyl. De midlertidige tillatelsene skiller imidlertid disse fra tilfeller hvor resultatet er ingen tillatelse. Vi viser videre til at midlertidige tillatelser også kan bli gitt i enkelte andre situasjoner, for eksempel for at utlendingen skal få mulighet til å fullføre en medisinsk behandling før retur til hjemlandet. Alternativet til å henvise utlendingen til å fremme anmodninger om omgjøring vil være en mulighet til å fremme ny søknad for UDI, eventuelt at UDI av eget tiltak skal vurdere om grunnlaget for et avslag fortsatt er tilstede, jf. tilsvarende prinsippet i utlendingsforskriften § 126 første ledd i utvisningssaker.
Tiltak 12: Nemndmøtebehandling
Forslag til ny bestemmelse viser til ”grunnlaget for oppholdstillatelse”. Idet ikke alle klager som avgjøres i nemndmøte gjelder oppholdstillatelse, foreslår vi at bestemmelsen formuleres videre. Vi viser til at også klager over direktoratets avslag på søknad om visum, og vedtak om utvisning eller tilbakekall vil kunne bli avgjort i nemndmøte. For eksempel kan tvilsspørsmålet relatere seg til ett av flere mulige utvisningsgrunnlag, eller til utvisningstidens lengde. En skisse til en alternativ formulering kan være: ”Nemndleder kan beslutte at nemndmøtet kun skal vurdere klagen etter de rettsgrunnlag som det er knyttet vesentlige tvilsspørsmål til.” For å tydeliggjøre at nemndleder avgjør hvilke forhold som byr på tvilsspørsmål av vesentlig betydning for avgjørelsen, kan bestemmelsen eventuelt formuleres alá: ”Nemndleder avgjør hvilke rettsgrunnlag som det er knyttet vesentlige tvilsspørsmål til. Nemndleder kan beslutte at nemndmøtets vurdering av klagen skal begrenses til disse rettsgrunnlag.” ”Rettsgrunnlag” vil omfatte også utvisningshjemler og ulovfestede regler om tilbakekall. Formuleringen kan muligens reise tvil om et nemndmøte kan begrenses til å avgjøre om en klager kan henvises til et internt fluktalternativ, eller om dette er et underspørsmål av rettsgrunnlaget asyl/beskyttelse. Departementet kan eventuelt vurdere om også slike begrensninger av temaet bør være aktuelle, og hvordan bestemmelsen i så fall mest hensiktsmessig bør formuleres.
Selv om forslaget til bestemmelse legger opp til at nemndleder kan beslutte at nemndmøtet kun skal vurdere de anførsler i saken som det er knyttet vesentlige tvilsspørsmål til, gjør vi oppmerksom på at mange omgjøringsanmodninger vil fordre helhetsvurderinger etter utlendingsloven § 8 annet ledd. I høringsbrevet er det for øvrig vist til de ”nye anførslene i saken”, mens forslag til bestemmelse ikke har denne begrensningen, hvilket for øvrig synes hensiktsmessig, idet ”nye” anførsler ofte vil ha en forbindelse til tidligere anførsler.
Vi ser for oss behov for supplerende prosessuelle regler. Dersom slike ikke nedfelles i forskriften vil vi vurdere å gi interne retningslinjer. Aktuelle spørsmål for forskriftsregulering eller interne retningslinjer er bl.a. når beslutning om begrenset prøvelse bør treffes, om slik beslutning skal treffes skriftlig, om beslutningen skal meddeles parten/advokaten før nemndmøtet og hvilken betydning en beslutning om begrenset prøvelse skal ha for klagens forberedelse i UNE.
Vi antar at en bestemmelse om å kunne begrense behandlingen i nemndmøte vil kunne virke ressursbesparende. Det er likevel vanskelig å anslå konkret hvilken eventuell ressursgevinst som kan ventes. Vi viser i denne forbindelse til vårt brev av 22.08.2008, deres ref: 200701406.
Økonomiske og administrative konsekvenser
I den grad direktoratet vil treffe flere avslagsvedtak som følge av de foreslåtte forskriftsbestemmelsene, vil det kunne ventes flere klagesaker i UNE. Forøvrig vil UDI være nærmest til å anslå hvor mange av søknadene som direktoratet i dag innvilger som vil kunne bli avslått etter nye regler.
Om tiltakene fører til at det kommer færre asylsøkere enn det ellers ville gjort, jf. antakelsen i høringsbrevet, innebærer ikke dette nødvendigvis at UNE vil motta færre klagesaker enn hva någjeldende prognoser og budsjett har tatt høyde for. I denne forbindelse viser vi til at en eventuell nedgang i asylsøkerankomster først etter en tid vil kunne få effekt for antall klagesaker i UNE. Tiltakene vil videre kunne innebære at flere av direktoratets vedtak blir påklaget.
Med hilsen
Terje Sjeggestad
direktør
Ketil Larsen
spesialrådgiver