Vi viser til departementets brev av 22.05.2009. Vi har følgende kommentarer til forslaget til endringer i MUF-forskriften:
Høringsbrevet pkt. 2.2: Hvilke personer omfattes av forskriftsendringen
Departementet skriver i høringsbrevet at det ”som hovedregel ikke” skal foretas en særskilt vurdering av sterke menneskelige hensyn eller en særlig tilknytning til riket utover vilkårene som nå oppstilles i § 2 c. Departementet bør klargjøre om formuleringen ”som hovedregel ikke” innebærer at slike vurderinger likevel skal foretas i enkelte saker.
AID skriver videre at departementet ved utformingen av vilkårene allerede har konkretisert vilkårene om sterke menneskelige hensyn og tilknytning til riket relatert til denne persongruppen. Vi antar at formuleringen sikter til at utlendingsmyndighetene ikke skal stille krav utover de som fremgår av forskriften for å gi en tillatelse. Departementet bør eventuelt klargjøre om en ordinær vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd skal foretas der utlendingen ikke fyller vilkårene som nå oppstilles i forskriften, eller om dette spørsmålet skal anses avgjort ved de endelige vedtakene fra 2008 og i år.
Høringsbrevet pkt. 2.2.3: Spesielt om de som fikk sine søknader stilt i bero i 2006
Vi gjør oppmerksom på at skjæringstidspunktet – berostillelsen i UDI i 2006 – kan medføre tilfeldige utslag. Når en sak ikke var avgjort innen dette tidspunktet kan årsaken ha vært utlendingens eget forhold, herunder at nødvendig dokumentasjon ikke var fremlagt ved søknaden eller at det forelå uoppgjorte straffbare forhold. I den forbindelse viser vi også til at det var flere irakere som ikke overholdt den opprinnelige søknadsfristen (den 01.09.05) i MUF-forskriften § 2 annet ledd. I en del tilfeller fikk dette den konsekvens at søknaden ble realitetsbehandlet, men ikke før sakene ble stilt i bero i 2006. Departementet bør klargjøre om irakere som ikke overholdt søknadsfristen i MUF-forskriften § 2 annet ledd skal være omfattet av § 2 c første ledd c).
Høringsbrevet pkt. 2.3.4: Vilkår om at søkeren ikke kan utvises
Det fremgår av forslaget § 2 c fjerde ledd at: ”Det skal ikke gis arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter bestemmelsen her dersom utlendingen kan utvises etter utlendingsloven § 29 uten at dette er uforholdsmessig.”
Av utlendingsloven § 29 annet ledd fremgår at ”Utvisning etter første ledd bokstav a, b, c, e og f besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene.” Bestemmelsen innebærer at utlendingen ikke kan utvises etter § 29 dersom dette er uforholdsmessig, og presiseringen i forslaget til § 2 c fjerde ledd synes dermed unødvendig.
Det fremgår av AIDs vurderinger i høringsbrevet at personer som allerede er utvist – uansett grunn – ikke skal omfattes av forslaget. Departementet bør klargjøre om det må foreligge et endelig utvisningsvedtak, eller om det er tilstrekkelig at UDI har truffet et vedtak som er til klagebehandling i UNE.
Departementet skriver i høringsbrevet at ”I alle tilfellene der det vurderes avslag på grunn av at det foreligger en utvisningsgrunn skal det imidlertid foretas en forholdsmessighetsvurdering, jf. utlendingsloven § 29 annet ledd.” Vi antar at departementet her sikter til en forholdsmessighetsvurdering i sak om utvisning, som i tilfelle behandles særskilt. Vi viser i denne forbindelse til departementets rundskriv om ny § 2 b om foreløpig tillatelse (A-48/2009) der det er presisert at: ”Bestemmelsen i § 2b tredje ledd innebærer for øvrig at dersom det er eller skal opprettes utvisningssak mot søkeren, skal spørsmål om utvisning, etter vanlig praksis, avgjøres før det tas stilling til om foreløpig tillatelse kan innvilges.”
AID skriver i høringsbrevet at i disse sakene vil det ”normalt ikke være aktuelt å avslå søknaden på grunn av ulovlig opphold, jf. utlendingsloven § 29 første ledd bokstav a.” Vi legger til grunn at utvisning, og dermed avslag på søknaden, vil være aktuelt ved brudd på utlendingsloven på annet grunnlag enn ulovlig opphold, for eksempel når utlendingen har gitt uriktige opplysninger.
AID skriver videre i høringsbrevet at ”i mange av de aktuelle sakene vil det trolig være uforholdsmessig å avslå på bakgrunn av mindre alvorlige straffbare forhold. Personene det her gjelder har vært i Norge i lang tid og har i en periode hatt en tillatelse som dannet grunnlag for bosettingstillatelse.” Vi gjør oppmerksom på at ikke alle i gruppen i en periode har hatt tillatelse som dannet grunnlag for bosettingstillatelse. Den delen av gruppen som foreslås å være omfattet av personkretsen i § 2 c første ledd c) har ikke hatt slik tillatelse. Departementets vurderinger kan for øvrig gi inntrykk av at det ved forholdsmessighetsvurderingen skal legges en lavere terskel til grunn enn det som er normalt etter gjeldende praksis. Departementet bør klargjøre om dette er tilfellet eller om det er ordinær utvisningspraksis som skal være førende, hvor bl.a. tilknytningen til Norge vil inngå i en konkret vurdering.
Høringsbrevet pkt. 2.3.5: Vilkår om kjent identitet
Det fremgår av departementets vurderinger at det ikke er nødvendig med fremleggelse av nærmere dokumentasjon av identiteten i saker hvor det ikke er konkrete holdepunkter for å trekke den i tvil. Vi gjør oppmerksom på at begrepet ”kjent identitet” kan fremstå som uklart. Etter gjeldende begrepsbruk i andre sakstyper etter utlendingsloven anvendes nå bl.a. ”dokumentert identitet” og ”sannsynliggjort identitet”, jf. UDIs rundskriv 2008-039 om registrering, vurdering og endring av identitetsopplysninger i saker etter utlendingsloven. Når identiteten er ”sannsynlig” men ikke dokumentert, vil det etter alminnelig praksis være aktuelt å stille vilkår om fremleggelse av reisedokument fra hjemlandet såfremt dette er praktisk mulig og ikke vil være i strid med et beskyttelsesbehov, jf. også utlendingsforskriften § 128 første ledd bokstav b. Hvorvidt identiteten er dokumentert kan også få betydning for utfallet av senere søknad om statsborgerskap.
Vi gjør oppmerksom på at det i andre utlendingssaker hvor irakiske borgere gis tillatelse i medhold av lovens § 8 annet ledd, herunder i asylsaker, kan gis en begrenset tillatelse etter forskriftens § 21 åttende ledd om det ikke er fremlagt nasjonalitetspass. Tillatelsen danner da ikke grunnlag for bosettingstillatelse/familiegjenforening, men en ubegrenset tillatelse kan senere gis etter søknad dersom det fremlegges et gyldig reisedokument som er anerkjent av norske myndigheter. Vi viser i denne sammenheng også til AIDs instruks AI 79/09 til UDI om vurdering av identitet i saker etter utlendingsloven. Eventuelt bør departementet vurdere om en slik ordning også skal gjelde for sakene som skal vurderes etter MUF-forskriften 2 c.
Videre fremgår det av departementets kommentarer i høringsbrevet at det først er når søkerne har operert med ulike identiteter i Norge og/eller i andre land, eller det av andre grunner er tvil om identiteten, at det skal stilles krav om dokumentasjon. Departementet mener da at det er tilstrekkelig at identiteten dokumenteres gjennom fremleggelse av reisedokument anerkjent av norske myndigheter (for tiden irakisk G-pass), med mindre det er konkrete holdepunkter for at passet bygger på uriktige opplysninger. Dersom det foreligger slike holdepunkter, viser departementet til at utlendingsmyndighetene må foreta nærmere undersøkelser for å kartlegge identiteten, herunder om det skal stilles krav knyttet til passutstedelsen. Departementet konkluderer med at det først er når det foreligger tvil om identitet og irakisk pass ikke fremlegges, og UDI ikke heller anser identiteten fastlagt på bakgrunn av annen fremlagt dokumentasjon, at kravet om kjent identitet ikke kan anses oppfylt.
Vi gjør oppmerksom på at irakisk G-pass (for irakere som oppholder seg i Norge) normalt anskaffes ved at det søkes om dette via den irakiske ambassaden i Stockholm, og at søkeren må møte personlig der etter innkalling. Selve passet blir utstedt av irakisk myndigheter i Bagdad, og ikke ved irakiske utenriksstasjoner. Etter det vi er kjent med utstedes et slikt pass på bakgrunn av andre irakiske identitetsdokumenter, som utlendingsmyndighetene har langvarig praksis for ikke å legge til grunn. Dersom det først er tvil om identiteten på basis av fremlagt dokumentasjon, vil derfor ikke alltid tvilen bli ryddet av veien ved fremleggelse av irakisk G-pass. I høringsbrevet står det at utlendingsmyndighetene må foreta nærmere undersøkelser. I tilfeller hvor identiteten fremstår som usannsynlig eller tvilsom etter de foreliggende opplysninger, vil utlendingen som regel vil være nærmest til å gi opplysninger og fremskaffe dokumentasjon som kan være egnet til å oppklare egen identitet.
Høringsbrevet pkt. 2.4: Nærmere om hva tillatelsen innebærer
Forslaget legger opp til at tillatelse gis for ett år. Et alternativ vil være å gi tillatelse for tre år. En slik mulighet følger av utlendingsforskriften § 15 tredje ledd hvor det fremgår at tillatelse til opphold/arbeid etter forskriftens § 21 første til sjette ledd kan gis for tre år. Tillatelse etter § 2 c gis i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, og vi antar at forskriften § 21 sjette ledd kan anvendes i denne forbindelse. I den anledning viser vi til at det i disse sakene ikke er nødvendig med noen etterfølgende kontroll av om vilkårene fortsatt er oppfylt.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Vi antar at forslagene ikke vil få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for UNE. For utlendingsforvaltningen som helhet kan det for øvrig ha en positiv økonomisk/administrativ effekt dersom tillatelsene gis for tre år istedenfor ett år.
Med hilsen
Siri Johnsen
fungerende direktør
Ketil Larsen
spesialrådgiver