Forskjellsbehandling ut fra nasjonalitet

Visumregler innebærer ved sin blotte eksistens forskjellsbehandling ut fra nasjonalitet. En slik tilnærming har vært ansett som uaktuell i en rekke andre sammenhenger.

Det hensiktsmessige ved å forskjellsbehandle utlendinger ut fra nasjonalitet, er at man lettere kan avgrense restriktive tiltak. Innvendingen er at forskjellsbehandlingen i praksis vil kunne få karakter av diskriminering.

Innvandringsregulerende

Visum er i utgangspunktet et instrument som brukes av nasjonale stater til å utøve sin suverene rett til å kontrollere og ha oversikt over hvem som oppholder seg innenfor landets grenser. Men etter hvert har visum i økende grad vært brukt også som et innvandringsregulerende tiltak.

De sosioøkonomiske forholdene i mange utviklingsland skaper et stort utvandringspotensial, og moderne kommunikasjonsmidler gjør at mennesker kan forflytte seg raskt over store avstander. Derfor ønsker man å forsikre seg om at visumsøkere har til hensikt å returnere, og faktisk returnerer, til hjemlandet. Innvandringspolitiske hensyn utgjør nå den viktigste begrunnelse for å opprettholde visumregimet, både i Norge og internasjonalt.

Grovt sett avgjøres søknader om visum gjennom en avveining av «returforutsetninger» mot «velferdshensyn». Utgangspunktet er at adgangen til å få visum ikke er en lovfestet rettighet. Så hvis returforutsetningene anses svake, må søkeren argumentere desto sterkere for velferdshensyn, for eksempel knyttet til å ha kontakt med familien.

Blant forhold visumpliktige utlendinger kan måtte redegjøre for, er familieforhold, utdanning, yrkeskarriere, bolig og økonomi. Borgere av visumfrie land trenger derimot verken å kunne vise til velferdsgrunner eller forhold som sannsynliggjør at de vil returnere i tråd med forutsetningene.

Amnestier og særskilte regler

For asylsaker finnes flere eksempler på amnestier eller særskilte regler for bestemte nasjonalitetsgrupper. Dette vil også kunne oppfattes som forskjellsbehandling.
I den perioden Justisdepartementet var klageorgan i asylsaker, ble det politisk besluttet å iverksette en rekke amnestilignende ordninger for blant andre kosovoalbanere, bosniere og personer fra Laos. I de senere år har det dessuten vært mye fokus på en spesialordning regjeringen innførte for kurdere fra Nord-Irak, de såkalte MUF-erne (MUF er forkortelse for «midlertidig arbeidstillatelse uten rett til familiegjenforening»).

Vanligvis har amnestier og særskilte regler for asylsøkere av bestemte nasjonaliteter vært gitt for å løse opp i fastlåste situasjoner eller i forbindelse med at uvanlig mange av samme nasjonalitet har kommet til Norge uten å oppfylle ordinære vilkår for opphold her. Forskjellsbehandling har dermed oppstått som svar på en ekstraordinær situasjon, ikke som et forebyggende og proaktivt tiltak, slik tilfellet er for visum.

Alternative fokus

Den negative måten å beskrive forskjellsbehandling på, er å fokusere på dem som blir tilsynelatende eller reelt diskriminert. Den positive måten er å fokusere på dem som slipper restriktive tiltak på områder hvor det ut fra antakelser og erfaringer er lite sannsynlig at de omfattes av formålene bak reglene.

Hvilket fokus som er mest nærliggende, kan avhenge av hva som ville vært alternativet til forskjellsbehandlingen. For igjen å nevne visumreglene som eksempel, ville det finnes to muligheter for likebehandling. De to mulighetene ville vært henholdsvis visumfrihet eller visumplikt for alle. Politisk synes ingen av disse å være aktuelle. Det er bred enighet om at fortsatt forskjellsbehandling er bedre enn begge alternativene.

Ikke-diskriminering viktigere

Visumreglene med forskjellsbehandling ut fra nasjonalitet representerer likevel et unntak i forhold til andre regler på utlendingsfeltet. For visum har man valgt å avgrense rekkevidden av ordningen ut fra visumpliktens formål. I andre deler av regelverket har man ansett det for uaktuelt å begrense bestemmelser ut fra nasjonalitet, selv om generelle regler rammer mange som ikke omfattes av formålene.

Et eksempel på at man ikke ville benytte antakelser og erfaringer til å forskjellsbehandle ut fra nasjonalitet, var da man - som et tiltak mot tvangsekteskap - innførte krav om sikret underhold for saker der det søkes om familiegjenforening og en av partene i ekteskapet er under 23 år. Det generelle og ikke-diskriminerende kravet har skapt vanskeligheter for mange par som åpenbart ikke har inngått tvangsekteskap.

Slik regelen er utformet må den av ektefellene som bor i Norge, personlig ha de nødvendige midler til underhold av seg og sin ektefelle. Relevansen til tvangsekteskap er at man anser muligheten for å bli utsatt for press som større når noen står i et økonomisk avhengighetsforhold til sine foreldre. Men regelen rammer for eksempel også studenter uten tilstrekkelig egen inntekt, uansett om begge er fra vestlige land og det ikke er mistanke om at ekteskapet er inngått som følge av press eller tvang.

En viktig årsak til at forskjellsbehandling ut fra nasjonalitet ikke ble sett som aktuelt for tiltakene mot tvangsekteskap, er at familiegjenforening for ektefeller er en rettighetsbestemmelse. Man har rett til å få familiegjenforening dersom vilkårene er oppfylt, i motsetning til det som gjelder for visum, som etter loven ikke er noen rettighet.

Kombinasjon av to tenkemåter

Hvordan man henholdsvis kan og ikke kan forskjellsbehandle ut fra nasjonalitet, kommer tydelig fram under temaet «Tiltak mot tvangsekteskap mv.» i Utlendingslovutvalgets innstilling. Der drøftes muligheten for å innføre en hovedregel om at den av ektefellene det søkes familiegjenforening med, må komme til Norge og bli intervjuet av utlendingsmyndighetene før en tillatelse om familiegjenforening kan innvilges. Utvalget skriver:

«Mens tiltak på den materielle siden vil måtte gjøres gjeldende i forhold til alle grupper av nasjonaliteter, og derved også ramme mange nasjonalitetsgrupper som ikke er i risikosonen for tvangsekteskap, vil denne typen tiltak kunne begrenses til å gjelde visumpliktige utlendinger. Dersom man i forskrift åpner for at ektefeller kan fremme søknad om opphold fra riket, vil man uansett ikke kunne hindre en visumfri utlending fra å reise inn i riket før tillatelse er gitt. I forhold til de stater vi har visumfrihetsavtale med, vil situasjonen i vedkommende land generelt sett heller ikke være slik at det ut fra de samfunnsmessige forholdene er grunn til å frykte at referansepersonen blir holdt tilbake i vedkommende land mot sin vilje.»

Utlendingslovutvalgets drøfting av tiltak mot tvangsekteskap illustrerer tydelig hvordan ikke-diskriminerende tiltak nødvendigvis vil måtte ramme utenfor sitt formål, mens mer treffsikre tiltak i praksis vil virke diskriminerende.