I UNE er det nemnder og fagfolk som avgjør enkeltsakene. Alle klagesaker som inneholder vesentlige tvilsspørsmål, behandles i et nemndmøte hvor avgjørelsen tas av en nemndleder med dommerkompetanse og to nemndmedlemmer som er lekfolk. Vedtaket fattes kollegialt, og noen ganger deler nemndmøtet seg i et flertall og et mindretall.
UNE har høy intern fokus på at vi er et domstollignende organ, og alle medarbeidere skal verne om uavhengigheten. Det ville være tjenestefeil å gi etter for politisk eller annet press utenfra, for derved å komme til et annet resultat enn opplysningene i saken gir faglig grunnlag for.
Likebehandling er en utfordring uansett hvem som har innflytelse. Gitt et regelverk med stort spillerom for skjønnsutøvelse, vil det i nemndmøtene kunne være varierende forståelse av sentrale begreper som for eksempel «sterke menneskelige hensyn» og «innvandringspolitiske hensyn».
Når troverdigheten avgjør
Det en klager sier, vil ofte kunne holdes opp mot generell landkunnskap og konkrete undersøkelser i den aktuelle saken. Hvis saken handler om hvorvidt noen risikerer forfølgelse, vil en rimelig tvil kunne føre til at klagerens forklaring legges til grunn. Men hvis saken handler om andre spørsmål, vil det oftere være snakk om sannsynlighetsovervekt.
En erfaring fra UNEs to første virkeår er at nemndmøter med personlig frammøte er en klar vinning når det gjelder å vurdere troverdighet. For klagere med en god sak er derfor nemndmøtene en ny mulighet. Det har vist seg at en del klagere med saker som ut fra papirene kan virke tvilsomme, styrker sin troverdighet gjennom oppklarende svar. Men troverdigheten kan også bli svekket dersom klageren ikke kan svare på utdypende spørsmål.
Selv om troverdighet ofte kan vurderes ut fra faktiske påstander og opplysninger, ligger det i UNEs nemndmøter en menneskelig faktor. Hvis de springende punktene er av en slik art at de vanskelig lar seg dokumentere eller undersøke, kan ulike nemndledere og nemndmedlemmer vurdere troverdighet forskjellig. Men slik vil det være i ethvert system, og det er ikke det som kalles forskjellsbehandling.
Avvikende enkeltvedtak
Forskjellsbehandling kan oppstå dersom to saker med likeartet faktagrunnlag får ulikt utfall. Ulike nemnder kan ha forskjellige oppfatninger om hvor grensen går for når menneskelige hensyn er sterke nok, eller vektleggingen av motstridende hensyn.
Avvikende enkeltvedtak vil forekomme. At et nemndmøte som er enig i etablert praksis, skulle avvike fra denne i sympati med en enkelt klager, ville være en utidig avsporing. Men at et nemndmøte som generelt ønsker en praksisjustering, markerer dette gjennom vedtaket i den saken de har til behandling, er en del av systemet.
Det er også viktig å understreke at det i skjønnssaker ikke er klare skjæringspunkter mellom positive og negative vedtak. Det vil være overlappende områder med ulike konklusjoner. Særlig vil dette være tilfelle i et nemndsystem hvor nemndmedlemmer har ulik bakgrunn. Det er derfor for enkelt å hevde at det er usaklig forskjellsbehandling selv om tilsynelatende like saker skulle få ulikt utfall.
Koordinering av praksis
UNE har flere virkemidler for å fremme likebehandling. De fleste av dem handler om å synliggjøre praksis slik at beslutningsfatterne er seg bevisst hva denne faktisk er.
Den første vurderingen av hvordan en sak står seg i forhold til lovgivning og etablert praksis, skjer i forbindelse med at UNEs juridiske avdeling forbereder saken. Den aktuelle saksbehandleren har tilgang til interne notater og tidligere vedtak som den nye saken kan vurderes i forhold til. Dersom saken ligger utenfor sekretariatets egen vedtaksfullmakt, forberedes saken for en nemndleder og eventuelt også for et nemndmøte.
Både nemndledere og saksbehandlere er fortløpende involvert i faglige drøftinger i tilknytning til sakstyper, landområder, regelforståelse og praksis. Denne type drøftinger skjer både i interne møter og i kolleganettverk. Videre skrives det fagnotater og avholdes interne kurs. I forbindelse med et nemndmøte vil derfor både saksbehandleren og nemndlederen være ressurspersoner i forhold til hva som er etablert praksis.
Et nemndmøte skal ha god nok oversikt til ikke å gjøre avvikende vedtak i vanvare, men bare når det bevisst ønskes en endring. Hvis ett eller flere nemndmøter som kjenner praksis, likevel treffer klart avvikende vedtak, kan det etter hvert oppstå behov for koordinering. Et viktig forum i den forbindelse er UNEs lovbestemte og departementsoppnevnte koordineringsutvalg.
Koordineringsutvalget er sammensatt av en nemndleder og fire nemndmedlemmer. Utvalget vurderer sakstyper og problemstillinger hvor det kan synes som om praksis spriker eller i det minste ikke er entydig. Det kan ha meninger om praksis, ikke bare ut fra hva som har vært dominerende synspunkter i nemndmøtene, men også ut fra hva det selv synes om argumenter, resonnementer og utfall slik de fremgår av vedtakene.
Et notat hvor Koordineringsutvalget konkluderer med forskjellsbehandling og tilkjennegir sine synspunkter, vil ha betydning i den forstand at synspunktene blir tatt med i vurderingen av fremtidige saker. Utvalget behandler spørsmål om interne retningslinjer og gir råd til direktøren om hva som bør være praksis på aktuelle områder.
UNEs direktør kan gi generelle retningslinjer om skjønnsutøvelse, men kan ikke instruere i den enkelte sak. Men det er en grense for hvor langt man bør gå i å bruke interne retningslinjer i et nemndsystem, selv om motivet utelukkende er knyttet til likebehandling. Et viktig hensyn ved etableringen av UNE var å slippe lekmannsskjønnet til, og da kommer man ikke utenom at ulike lekfolk vil kunne utøve noe ulikt skjønn.
Her er det et viktig dilemma og en vanskelig balansegang. For om Koordineringsutvalget påpeker forskjellsbehandling og angir hva det synes fremtidig praksis bør være, er det likevel ingen selvfølge at interne retningslinjer er det riktige middelet for å sikre fremtidig likebehandling. Nettopp fordi slike retningslinjer reduserer spillerommet for skjønnsutøvelsen, har UNEs direktør valgt å være tilbakeholden med å gi dem.
Presiseringer i lov og forskrift
De konkrete avgjørelsene i UNE følger både av skjønnsutøvelsen i enkeltsaker og av hvordan selve regelverket er utformet. Lovgiver har derfor et medansvar for de resultater systemet gir.
Det vil til enhver tid være et politisk valg om man vil sikre innflytelse og likebehandling gjennom detaljerte regler, eller om man mener rettssikkerheten er best tjent med at klageorganet avgjør den enkelte sak innenfor et videre skjønnsrom.
(Artikkel hentet fra UNEs årbok 2001/2002, publisert 30.04.03)