Det foregår kontinuerlig en vurdering av praksis på utlendingsfeltet. Noen vurderer det politiske, andre det juridiske, og noen har oppgaver knyttet til både jus og politikk. Enhver som vil påvirke, har nytte av å vite hvilke aktører som har fullmakt til å endre regler og praksis, og hvilke rammer de enkelte er gitt for dette.

Endring av regler

Overordnede og gjennomgripende endringer skjer vanligvis gjennom regelendringer. Dette kan i noen tilfeller være endringer knyttet til internasjonale konvensjoner Norge har forpliktet seg til å følge, men vanligvis vil det være norske lov- eller forskriftsendringer. Initiativet til disse kan ha oppstått i politisk miljø eller hos andre aktører i samfunnsdebatten.

For den som ønsker endringer i norsk praksis overfor asylsøkere, innvandrere eller andre med behov for en tillatelse etter utlendingsloven, er det svært effektivt dersom man lykkes i å få politisk gjennomslag for endrede regler. For av endrede regler følger endret praksis.

Politikerne behandler ikke enkeltsaker, men reglene de lager anvendes på enkeltsaker. Og de som anvender reglene, det vil si beslutningstakere i UDI og UNE, skal - uavhengig av eget syn på hvordan reglene burde være - ikke innvilge flere eller færre søknader enn det de mener er riktig ut fra reglene. Målet i den enkelte sak er ikke å innvilge eller å avslå, men å komme fram til et riktig og godt resultat.

Denne rolleforståelsen blant beslutningstakerne i enkeltsaker gjør at nye regler er effektive virkemidler for endring. Forvaltningens beslutningstakere skal ikke se det som sin oppgave å dempe effekten av nye lover og forskrifter. Tvert imot, uansett om politikerne strammer til eller myker opp, er forvaltningens oppgave å fatte riktigst og best mulige vedtak ut fra det til enhver tid gjeldende regelverk.

Lojal oppfølging av endrede regler har sitt naturlige motstykke i en like lojal håndheving av eksisterende regler, selv om noen i politisk miljø har ønske om å endre dem. En innvandringspolitisk opposisjon som ikke får samlet tilstrekkelig politisk støtte for sine endringsforslag, kan derfor ikke forvente gjennomslag i forvaltningen.

Internasjonale forpliktelser

Det kan tenkes unntak hvor en ny lov eller forskrift ikke slår gjennom fordi forvaltningens beslutningstakere mener den strider mot andre rettskilder, for eksempel internasjonale konvensjonsforpliktelser. En rettshåndhevers oppgave er noen ganger å veie motstridende rettskilder mot hverandre. Men hvis en slik motstrid mellom ulike regelverk står i fare for å oppstå på grunn av foreslåtte regelendringer i Norge, vil det beste definitivt være å få avdekket og avverget dette i høringsrunder før politiske vedtak og faktisk iverksetting av disse.

Av større praktisk betydning er muligheten for at internasjonale avtaler og konvensjoner endres eller at internasjonale overvåkingsorganer tolker de eksisterende på en ny måte. Dette kan forandre beslutningsgrunnlaget for norske utlendingsmyndigheter.

Nye omstendigheter

Endring av faktiske forhold kan få betydning for vurderingen av om det som skal til for å få tillatelse etter regelverket, er oppfylt. Dermed kan det skje at UNE fatter vedtak som tilsynelatende, men ikke reelt, innebærer endret praksis. Det typiske eksemplet er når endret landinformasjon tilsier en ny vurdering av risikosituasjonen i et land eller landområde. Saker som tidligere har endt med avslag, kan plutselig stå til innvilgelse fordi andre fakta om situasjonen i hjemlandet må legges til grunn.

Når endringer i hjemlandet, for eksempel et regimeskifte, tilsier at en person kan stå i fare for framtidig forfølgelse, gis det etter norsk praksis rett til asyl dersom vilkårene i Flyktningkonvensjonen ellers er oppfylt. Dette gjelder selv om det ikke forelå noen slik fare på tidspunktet for utreise eller ankomst til Norge.

Resonnementet kan også gå motsatt vei. En som på utreisetidspunktet hadde et beskyttelsesbehov som ikke lenger eksisterer når asylsaken skal avgjøres i Norge, kan få avslag fordi det ikke foreligger noen framtidig fare for forfølgelse. En positiv utvikling med hensyn til menneskerettighetssituasjonen i hjemlandet kan dermed medføre en endring i retning av flere avslag.

Praksisutvikling innenfor regelverket

Med uttrykket «praksisutvikling» menes vanligvis at en viss type saker får et annet utfall enn likeartede saker fikk tidligere, selv om faktum i sakene (landinformasjon e.l.) er uendret. Dette innebærer dermed en endring av hva som skal til for å få tillatelse etter gjeldende regelverk. Slike endringer vil altså kunne skje selv uten nye norske regler eller nye internasjonale konvensjoner. Samfunnsutvikling og samfunnsdebatt vil for eksempel kunne bidra til at beslutningstakere etter hvert tenker annerledes der de har et skjønn å utøve og flere hensyn må veies mot hverandre.

Praksis i saker med ulike hensyn i helhetsvurderinger kan være vanskelig å tolke. Ut fra analyser av UNEs vedtak mener vi likevel å kunne fastslå en viss utvikling i retning av sterkere å vektlegge helsemessige forhold hos barn i saker der det også foreligger elementer av tidligere eller framtidig beskyttelsesbehov. Det samme gjelder andre forhold knyttet til «barnets beste». Det er også blitt vanligere å henvise til konkret formulerte menneskerettigheter som begrunnelse for innvilgelser.

Et særegent trekk ved UNE, som avviker fra tradisjonelle hierarkisk oppbygde virksomheters, er at praksisutvikling ikke følger av intern styring fra ledelsen. I UNE vil en praksisutvikling først kunne konstateres i ettertid, som følge av at flere nemndmøter fatter vedtak som på likeartet måte avviker fra tidligere forvaltningspraksis.

Praksisutvikling i UNE har inntil nå vært problematisk å definere. Avvikende enkeltvedtak i et mindre antall nemndmøter vil ikke nødvendigvis bli fulgt av tilsvarende vedtak i andre nemndmøter. Det er imidlertid bestemt å innføre såkalt stornemnd i UNE (planlagt oppstart i løpet av sommeren 2005), og denne vil - i motsetning til de vanlige nemndmøtene - ha fullmakt til å fatte presedensvedtak, det vil si vedtak som vil være retningsgivende for avgjørelsene i liknende saker både i UNE og UDI.

UNE skal ikke ta «signaler»

Politisk styring av UNEs avgjørelser skjer kun gjennom lov og forskrift. Det innebærer at UNE ikke forholder seg til såkalte «politiske signaler». Vedtakene i UNE og redegjørelser for den praksis vedtakene utgjør, er uttrykk for hvordan regelverket virker. Hvis det er et politisk ønske om andre utfall, kan politikerne påvirke gjennom å endre reglene. Men politiske uttalelser, for eksempel til media, skal en uavhengig instans som UNE etter loven ikke ta hensyn til. Dette gjelder enten politikere uttaler seg generelt ut fra sine verdier eller sin rettsoppfatning eller gir uttrykk for meninger om utfallet av enkeltsaker.

Hvis det er et politisk ønske om at forvaltningen ikke skal fatte «uønskede» vedtak i en periode hvor det arbeides med nye regler, kan Kommunal- og regionaldepartementet instruere UNE (og UDI) om å legge saker i bero mens regelendringer vurderes. Dette innebærer at sakene først blir avgjort når nye regler er innført eller politikerne har bestemt seg for likevel ikke å foreta endringer.

Overprøving i retten m.v.

I de aller fleste utlendingssaker som bringes inn for ordinær domstolsbehandling, får Staten ved UNE medhold. Men ikke alltid. Det hender enkelte ganger at et søksmål fører fram, og i saker hvor det er UNEs rettsanvendelse som blir underkjent, vil dette kunne medføre praksisendring for etterfølgende saker.

På nyåret i 2005 ble to utvisningssaker behandlet av Høyesterett. I den ene fikk Staten medhold, mens klageren vant den andre. Den saken Staten tapte medfører naturlig en intern vurdering av konsekvenser for framtidig praksis.

Saken Staten tapte i Høyesterett inneholdt alvorlig voldskriminalitet rettet mot barn, der voldsutøveren hadde egne mindreårige barn og en ektefelle med redusert omsorgsevne. Høyesterett mente at hensynet til voldsutøverens barn tilsa at utvisning var et uforholdsmessig tiltak, og en høyesterettsdom har svært stor vekt med hensyn til hvordan reglene er å forstå. Dommen vil dermed i prinsippet kunne få betydning for framtidig praksis, uavhengig av hva det politiske miljø måtte mene.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) behandler også klager over utlendingsforvaltningens vedtak og saksbehandling. Dersom Ombudsmannen ender med å kritisere UNE, vil slik kritikk bli tillagt vekt i UNEs framtidige praksis, selv om UNE etter loven ikke er forpliktet til å rette seg etter Ombudsmannens uttalelse.

Artikkel hentet fra UNEs årbok 2004, publisert 22.06.05
Les også: Hva er innvandrings-politiske hensyn